信用监管的政策溯源、发展与深化应用

添加者:zhangpeng  发布时间:2020-09-22  浏览次数: 150

2000年以后,我国开始推进社会信用体系建设,同时以信用为手段的市场监管创新也开始进入探索阶段,如何清楚的界定信用监管的内涵和外延以及更好的开展信用监管,需要厘清信用监管的政策起源、发展以及应用趋势,中国诚信研究院对此进行了梳理。

一、缘起:“信用约束”和“以信用为核心的市场监管”


“信用监管”一词,在2014年6月14日国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(国发﹝2014﹞21号)的通知中出现3次:一是在建设目标中,提及到2020年,信用监管体制基本健全;二是在卫计领域信用建设部分,提及切实提高药品安全信用监管水平;三是在互联网领域信用建设部分,提及大力推进网络信用监管机制。

 “信用监管”从2015年开始,开始在政策文件和国务院会议中频繁出现,但在最开始并不是以“信用监管”作为整体出现在政府的文件中,而已“以信用为核心的市场监管”、“信用约束”等阐释信用监管的核心理念即社会信用体系建设、信用管理是作为市场监管的一个重要抓手,这些文件主要有:2015年国务院办公厅发布了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发﹝2015﹞51号)提出:“推进简政放权和政府职能转变,以社会信用体系建设和政府信息公开、数据开放为抓手,充分运用大数据、云计算等现代信息技术,提高政府服务水平,加强事中事后监管,维护市场正常秩序,促进市场公平竞争,释放市场主体活力,进一步优化发展环境。”国务院办公厅发布的《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号),提出“推进随机抽查与社会信用体系相衔接。建立健全市场主体诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度。

在随机抽查工作中,要根据市场主体的信用情况,采取针对性强的监督检查方式,将随机抽查结果纳入市场主体的社会信用记录,让失信者一处违规、处处受限。” 《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发﹝2015﹞55号)又明确提出了“建立健全与市场准入负面清单制度相适应的社会信用体系和激励惩戒机制”、“建立健全与市场准入负面清单制度相适应的信息公示制度和信息共享制度”。

二、发展:建立以信用为核心,大数据为基础,多元主体共治的新型监管机制


2015年10月13日,“信用监管”一词作为整体在国务院发布的《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发﹝2015﹞62号)中被明确提出。不仅明确提出建立“信用约束”的基本原则,还明确了建立以“以信用监管为核心的监管机制”的概念。“加快推进全国统一的信用信息共享交换平台和企业信用信息公示系统建设,推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用,强化信用对市场主体的约束作用,构建以信息归集共享为基础,以信息公示为手段,以信用监管为核心的监管制度,让失信主体‘一处违法,处处受限’”。

2016年5月30日,国务院发布《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发﹝2016﹞33号),提出,部门联动、社会协同。“通过信用信息公开和共享,建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制,形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局。加强对失信行为的行政性、市场性、行业性、社会性约束和惩戒。”

2017年1月12日,国务院发布《关于印发“十三五”市场监管规划的通知》(国发〔2017〕6号),这是第一部全国市场监管中长期规划,是进一步深化商事制度改革、推动市场监管改革创新的行动纲领,在这份文件中8次出现了“信用监管”一词,为市场监管工作提供了一个明确的战略性发展框架,给广大市场主体一个清晰的信号和稳定的预期,形成综合监管与行业领域专业监管、社会协同监管分工协作、优势互补、相互促进的市场监管格局。

上述国发﹝2015﹞51号、55号、58号和62号,国发﹝2016﹞33号、国发﹝2017﹞6号文既体现了政府简政放权、职能转变的改革要求,同时,提出了建立以信用为核心新型市场监管机制的目标,描述了权威高效的信用监管、大数据监管以及多元共治等新型监管机制的愿景。

2018年7月24日,国家发展改革委办公厅和人民银行办公厅发布了《关于对失信主体加强信用监管的通知》(发改办财金〔2018〕893号)这是“信用监管”首次以整体出现国家文件的标题中,这份文件是加快构建以信用为核心的新型市场监管机制,对失信主体加强信用监管作出了专项工作部署,明确“加快构建以信用为核心的新型市场监管机制,关键在加强对失信主体的信用监管”,同时提出19个要求和工作安排,“督促失信主体限期整改;规范开展失信提示和警示约谈;有序推动失信信息社会公示;加强失信信息广泛共享;加强失信信息定向推送;全面落实失信联合惩戒措施;追溯失信单位负责人责任;引导失信主体开展公开信用承诺;广泛开展信用修复专题培训;建立失信主体提交信用报告制度;鼓励失信主体开展信用管理咨询;积极稳妥开展信用修复;切实加强行业信用监管;发挥行业协会商会自律性监管作用;引入信用服务机构协同监管;鼓励创新对失信主体的信用监管;加强考核评估确保任务落实;加强宣传引导营造良好社会氛围”。

2018年9月27日,国务院发布《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》(国发〔2018〕35号),强调了“加快建立以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管机制”。切实贯彻“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则,行业主管部门应当切实承担监管责任,针对改革事项分类制定完善监管办法,明确监管标准、监管方式和监管措施,加强公正监管,避免出现监管真空。

2019年3月5日,国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第二次会议上作的政府工作报告中,提出“以公正监管促进公平竞争”。并明确提出,推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革。值得注意的是,这是“信用监管”首次出现在政府工作报告中,可见信用监管日渐成为深化行政管理体制改革、促进政府职能转变的抓手。“信用监管”被写入政府工作报告,也意味着以信用为核心的新型监管机制将加速推进。

2019年7月16日为了进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用,更好的发挥市场主体活力,推动高质量发展,国务院发布了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号),这份文件在“构建以信用为基础的新型监管机制”上具有里程碑上的意义,明确了信用监管的主要目标,落实措施和运行机制。提出了22条具体政策,涵盖了信用承诺、诚信教育、信息自愿注册、信用评价和分级分类监管、信用报告应用、市场禁入措施、信用修复、联合奖惩、信用自净建设和法治保障等信用监管工作的各个方面,对信用监管的事前、事中和事后做了明确的工作细分部署。

2019年9月6日,为深刻转变政府职能,深化简政放权、放管结合、优化服务改革,进一步加强和规范事中事后监管,以公正监管促进公平竞争,加快打造市场化法治化国际化营商环境,国务院发布了《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号),提出要创新和完善监管方式,要求从推进信用记录、信用承诺、信用分级分类监管、建立健全信用修复、异议申诉等机制等几个方面提升信用监管效能。

三、深化应用:行业深化、监管精准化和支撑经济高质量发展


随着信用监管概念、内涵、信用监管具体举措逐渐在上述文件中明确后,信用监管的也开始在各行业监管部门深化应用。

司法部多措并举推进证明事项告知承诺制。2019年5月7日司法部印发《开展证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》(司发通〔2019〕54号),确定在天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南、四川、陕西、甘肃等13个省(市)和公安部、司法部、人力资源社会保障部、自然资源部、交通运输部等5个国务院部门开展证明事项告知承诺制试点,行政机关在办理有关事项时,以书面(含电子文本)形式将法律法规中规定的证明义务和证明内容一次性告知申请人,申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求,愿意承担不实承诺的法律责任,行政机关不再索要有关证明而依据书面(含电子文本)承诺办理相关事项。该文件目的是为了转变监管方式,深化信用监管,切实减少繁琐证明,使办证办事更加方便,降低制度性交易成本,营造更加公开透明、规范有序、公平高效的营商环境,加快建设人民满意的服务型政府。

深化工程建设项目审批制度改革。2019年12月,国家住建部办公厅下达《住房和城乡建设部关于开展工程建设项目“清单制+告知承诺制”审批改革试点的函》(建法函〔2019〕207号),在全国16个城市试点工程建设项目“清单制+告知承诺制”审批改革。在工程建设项目审批中推行清单制和告知承诺制,有利于转变政府职能,以法治政府建设推动法治社会建设,推进政府由无限政府向有限政府转变,有利于加快工程建设项目审批速度,让项目早落地、早开工,让企业和群众获得更多便利。另一方面,推行告知承诺制的同时,坚持放管结合,在简政放权的同时,要求各地加快建立与工程建设项目审批制度改革相适应的监管体系,推动工程建设项目审批向“宽进、严管、重罚”转变,既要审的快,也要管得好。

以信用监管和信用服务双轮驱动深化市场监管改革。2020年4月14日,国家市场监督管理总局信用监督管理司官网发布了《2020年信用监管工作要点》(市监信监(司)函〔2020〕24号),强调要持续抓好推进“双随机、一公开”监管、市场主体年报公示、涉企信息归集共享、失信联合惩戒等信用监管各项制度措施落实,以信用监管和信用服务双轮驱动,不断提升信用建设规范化、精准化、法治化水平,有力支撑“放管服”改革、营商环境优化和社会治理创新,推动社会信用体系建设工作再上新台阶。

深化商事制度改革。2020年9月10日,国务院办公厅发布《关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》,提出推进企业开办全程网上办理、推进注册登记制度改革取得新突破、简化相关涉企生产经营和审批条件等多方面要求。《通知》强调,在市场监管领域,进一步完善以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。在推进注册登记制度改革取得新突破方面,《通知》明确对住所作为通信地址和司法文书(含行政执法文书)送达地登记,实行自主申报承诺制。探索“企业承诺+事中事后监管”,减少“近似名称”人工干预。加强知名企业名称字号保护,建立名称争议处理机制;在简化相关涉企生产经营和审批条件方面,《通知》提出,健全严格的质量安全监管措施,加强监督指导,守住质量安全底线。进一步扩大告知承诺实施范围,推动化肥产品由目前的后置现场审查调整为告知承诺。2021年在全国范围内推行检验检测机构资质认定告知承诺制。全面推行检验检测机构资质认定网上审批,完善机构信息查询功能;在加强事中事后监管方面,《通知》强调,健全失信惩戒机制。落实企业年报“多报合一”政策,进一步优化工作机制,大力推行信用承诺制度,健全完善信用修复、强制退出等制度机制。依法依规运用各领域严重失信名单等信用管理手段,提高协同监管水平,加强失信惩戒。