建设社会信用体系的长期战略探讨

社会信用体系建设存在工作推进不均衡问题，需要解决的主要矛盾包括四个方面。

（一）公共型体系和市场型体系推行进度不均衡

在本质上，公共型体系是一种政府主导的市场治理和社会治理工具，这一属性构成了其核心特征。公共型体系通过分级分类监管、信用承诺等机制，显著提升了政府治理效能，使政府各职能部门能够更精准地运用公权力实施监管，并对失信主体形成联合惩戒合力。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，公共型体系发挥着改革先锋的重要作用。近年来，我国公共信用制度建设已取得显著成效，政府的行政管理功能得到了更充分的释放，成为政府治理现代化的重要支撑。

值得注意的是，公共型体系通过信用风险控制功能，间接促进了信用经济和数字经济发展。当然，其作用范围严格限定在中国境内，以中华人民共和国法律为实施边界。基于其政府主导的特性，也可将其定义为“政府型体系”。另外，公共型体系的失信惩戒机制（原称“失信联合惩戒机制”）是由法定公权力主体构建的，主要运用行政处罚手段对失信行为进行规制。这里的公权力主体涵盖三类组织，即行政机关、司法机关和依法承担公共管理职能的企事业单位及社会组织。

市场型体系是一种面向企业（含个体工商户）的信用风险管理工具，旨在防控国内外市场中的商业风险和金融信用风险，并促进企业诚信自律机制的形成。与政府主导的公共型体系和信用监管体系不同，市场型体系主要服务于市场主体间的信用交易，尽管其在客观上能助力政府的市场治理工作，但并不具备直接参与政府经济社会治理职能。

从历史经验和国际实践来看，市场型体系依托市场联防机制运作，为授信主体（如金融机构、商业合作伙伴及雇主）提供系统化的信用风险管控工具。其主要功能包括：提供交易对手信用风险评估、反欺诈识别服务、商品防伪打假、国际市场拓展以及内部受贿舞弊等。通过整合多维度信用数据和技术手段，市场型体系能够有效提升企业对国内国际市场信用风险的识别和防控能力，进而完善其信用管理制度建设。

在制度设计层面，市场联防机制具备10余项专业化功能，其中基础性功能是为授信主体对失信对象实施信用交易限制权。该机制遵循私法自治原则，通过市场主体间的契约关系实现信用规则的自我执行，无需公权力直接介入。由于采用国际通行的信控范式，其运行规则与全球主要经济体具有高度兼容性。对于开展跨境经营的中资企业而言，熟练掌握该体系的操作逻辑，不仅有助于规避国际交易风险，还能为其海外人力资源管理提供应聘者信用评估支持。

值得注意的是，市场型体系通过“全民参与、场景化体验”的运行特征，以奖惩作用推动诚信文化的培育，不仅有利于以信用生理学为基础的新型诚信教育方法的落地实行，更能将促进全民诚信意识提升的精神文明建设落到实处。

公共型体系和市场型体系因其管理手段、方式的不同，在社会治理中发挥的基本作用也有所不同，如图1所示。然而，10多年来，对公共型体系和市场型体系建设工作的推进极不平衡，两种类型体系建设的推动进程和完成程度大致如图2所示。

尽管公共型体系与市场型体系在功能上具有互补性，但在政策实践层面，社会信用体系建设并未获得均衡型推动。如图2所示，2007年和2014年先后出现两次关键性政策调整，均显著加速了公共型体系的建设进程，却抑制了市场型体系建设工作的进展。这一非对称性政策取向的形成，应置于特定的历史和制度背景下予以解析。

从制度结构来看，过去10余年，政府主导的社会治理模式始终将政策焦点集中于国内经济社会秩序的管控，让公共型体系建设获得优先的政策和资源配置。这种路径依赖的形成，一方面源于政府行政力量在信用治理领域的力量过于强大；另一方面则与市场机制发育不足密切相关，具体表现为信控服务业弱小、民营经济主体在政策制定中的话语权相对较小。这种结构性失衡不仅制约了市场型体系的演进，也反映出我国信用治理体系现代化进程中存在亟待解决的深层矛盾。

通过对两种类型体系作进一步分析可以发现，社会信用体系建设还存在着很多不均衡状况。例如，公共征信系统建设速度快，而民营征信机构发展速度慢；以公共征信系统为代表的公共型信用信息基础设施建设速度快，而市场化信控服务业的信用信息源建设和全球通用型业务技术水平进步缓慢；个人征信业发展速度快，而企业征信业发展速度慢；大力为政府信用监管方式升级完善提供技术和标准化的支持，而对广大企业的内部信用制度建设提供的支持和创造的便利条件相对不足；过于关注中小企业融资难问题，却忽视信用工具投放的公平正义性问题；体系功能聚焦在国内作用的发挥，却几乎没发挥对“出海”中资企业的保驾护航作用。

基于我国的现行制度，考虑在国际市场上作业的规范，单独建设市场型体系很有必要。理由如下：第一，在公共型体系运行环境下，仅靠提高其某些组成部分或要素的市场化水平无法替代市场型体系作用。因为，无论怎样改进，公共型体系作为国内的政府治理工具，仅适合中国的政治制度，而市场型体系更能融入现今的国际经济规则体系。当然，基于技术输出视角，市场型体系模式更有可能以国际工程形式向国外输出。第二，建设市场型体系不需要政府财政投入，也几乎不需要社会信用类法律支撑，需要的只是政府的引导和政策开放，或许需要公共征信系统的短期支持。第三，鉴于大数据和人工智能技术的发展，市场型体系的市场联防机制及其功能经重新审视和设计后，应该会大有作为。

需要特别指出的是，当前社会信用体系的法治化进程呈现出显著的制度性分化特征。近年来，信用立法的核心任务高度集中于公共型体系的法律支撑。由于公共型体系由政府主导建设和运营，其信用规则的实施必然涉及公权力的行使，而现代法治原则要求，任何公权力运作必须严格遵循法律保留原则和授权明确性原则。相比之下，市场型体系基于私法自治原则构建，其信用规则通过市场主体间的契约关系自主形成，在规范运作框架下无需公权力的直接干预。这一制度分野在政策实践中得到进一步强化。2020年12月，国务院办公厅颁布的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）实施后，社会信用体系法治化建设被提升至新的战略高度。实证数据显示，后续相关立法工作中超过90%的条款均针对公共型体系展开。

值得注意的是，信用标准化建设呈现出与法治化工作不同的价值逻辑。作为技术性治理工具，信用标准化建设对公共型和市场型两类体系均具有同等重要的基础性支撑作用，因为信用标准化建设致力于提升公共型和市场型两类体系运行效率的技术理性。

（二）物质文明建设与精神文明建设不均衡

社会信用体系的战略定位和作用发挥不能仅停滞在物质文明建设层面。社会信用体系在运行了一个时期之后，通过制度载体的持续渗透，能基本实现信用伦理规范、商业道德准则及文明行为范式在意识形态层面的深度整合，达到量变到质变的临界点。因此，应适时将社会信用体系建设工作的重点转移，跃迁到以精神文明建设为核心的新阶段，并以诚信教育工程形式提供支持。在传统意义上，“我国当前的社会信用体系建设实践虽然借鉴了域外的有益经验，但本质上是具有中国特色社会主义性质的制度创新，是向中国‘德法并治’优秀传统的回归”。也就是说，让信用信息基础设施建设、信用监管和失信惩罚措施等物质文明建设工作逐渐退居次席，让一系列信用规则被大众接受和形成价值认同（特别是能被Z世代及后续人群接受），并使诚信社会道德、诚信商业伦理和文明行为举止的精神文明形态得以社会化内化，让大众的诚信意识和守信行为举止呈现出“习惯成自然”的状态。

在理论上，精神文明则是改造主观世界的精神成果，包括文化、思想道德等方面，包含文化教育、思想道德及制度规范等维度。经由诚信教育工程洗礼的精神文明，可以“将精神文明的要求落实到每个人的思想意识和行为举止之中”。从社会建构理论分析，价值观念体系属于社会意识改造工程的核心成果范畴，其构成维度涵盖文化传承体系、伦理规范系统及制度约束框架等要素。所以，开展新型诚信教育工程设计相关研究有着紧迫性，顶层设计也应增加精神文明建设的“权重”。

自2003年起的22年间，特别是自2007年起，社会信用体系建设是以物质文明建设为核心展开的，相关建设工作取得了很大成绩。在此期间，由部际联席会议领导体系建设，其牵头部门先后有国务院办公厅、中国人民银行、国家发展和改革委员会。然而，一旦社会信用体系建设工作转为以精神文明建设为核心的阶段，根据中国政府体制的党政分工特点，领导机制或应随之变化。因为诚信教育工程应由中共中央宣传部（成员单位）、中央网信办（成员单位）、中央文明办和共青团中央等部门牵头实施，出台由社会信用体系支撑的精神文明建设的纲领性指导文件，营造适配的政策环境，让价值观和文化观引导社会信用体系建设的推进方向。

在工程技术上，我们可以为诚信教育工程设置很多子项目，如诚信文化解码工程、诚信道德代际传承对话机制、沉浸式诚信教育生态圈、诚信行为养成规训机制等。其要实现的目标包括传播诚信文化、宣贯信用规则、体验市场联防的作用、营造社会信任关系、树立诚信榜样、重塑诚信商业伦理等；终极目标是，将符合诚信文明价值观的具体要求，有效转化为个体意识结构中的价值坐标和行为准则。

在社会信用体系提供的技术和数据支撑下，诚信教育工程要构建诚信行为增强现实系统（Integrity Behavioral Augmented Reality System，IBARS），将社会信用体系建设取得的物质文明成果转化为可供体验、可交互、可累积的代际记忆资产，对抽象文明规范转化为具象的增强现实给出指引，并通过人脑神经奖励机制形成诚信行为自觉，实现诚信文明基因的数字化传承和生理性的内化。这完全符合信用生理学原理。

在这个阶段，社会信用体系不仅是治理工具，更是一种新型社会契约的实践，体现了秩序建构与道德规训的辩证统一。它以制度化的信用评价重构权力与权利的互动逻辑，将传统儒家诚信伦理与现代治理技术结合，形成技术治理时代的意识形态装置。通过道德量化，既能强化集体主义规约力，又能折射出个体自由与公共理性的张力，成为中国特色社会主义治理哲学在数字时代的具象化表达。

（三）国内信用治理效能与国际信控作用发挥的结构性失衡

社会信用体系的功能实现不应受限于政府的国内行政框架。如果仅将体系功能定位于国内公共管理工具范畴，是对社会信用体系这一资源的浪费。新时期，缺乏国际视野的社会信用体系建设方案不仅会削弱体系对跨国经营中资企业的信用风险管控的支持效能，也会让中国错失将体系作为创新型制度文明载体的国际传播机遇，不利于中国制度性的信用文化的海外输出。

在国际经贸和投资风险加剧的背景下，我国海外利益保障体系存在制度供给和信控技术支持缺口，用于保护中资企业海外经济利益的工具缺位。市场型体系的信控功能或是承担此项任务的最佳选择。市场型体系可以通过构建符合国际规范的企业信用风险控制和合规机制，在海外发挥作用，此乃推动社会信用体系功能延伸到国际市场的核心价值所在。

此外，市场型体系作为一种高效的市场和社会治理的范式创新，对工业化进程中的新兴经济体具有显著的制度示范效应。因此，将体系模式化，以工程形式推向海外，对许多国家或地区，尤其是对那些还处于工业化初级阶段的发展中国家都具有借鉴意义。

一个大国和一个文明的崛起，需要拥有具有吸引力和辐射力的文明观作为基础，还应具有一套适配的先进制度作为保障。社会信用体系就具备这种特征，它有条件成为我国先进的制度性文化输出的“先锋”。也就是说，新型中华文明形态的国际传播，需以具备普适性的制度体系作为依托。社会信用体系这种治理工具兼具技术可行性和文化适配性，是最有条件成为我国制度性文化范式向国际输出的战略载体之一。

回溯社会信用体系22年的发展历程，其未在顶层设计中“预留”使体系功能延伸到海外的“接口”，导致社会信用体系建设工作存在国内治理效能与国际信控作用之间的结构性失衡。出现这种问题，在很大程度上，是因公共型体系与市场型体系的协同发展不足所致，反映出在相关理论建设和制度创新能力方面存在系统性短板。

《意见》的第二十三条对社会信用体系服务高水平对外开放提出：“在确保安全的前提下，依法依规推进信用信息数据跨境流通，有序开展跨境信用合作，推动信用评价、信用报告等信用产品跨境互认。支持国内信用服务机构与共建‘一带一路’国家、金砖国家开展独立、公正的第三方信用服务合作。加强国际征信交流，积极培育具有国际竞争力和影响力的征信机构。推动国内信用评级机构国际化发展。”这是首次在中央文件中明确提出涉及社会信用体系功能外延海外的政策指引，期望该项政策要求能够实施到位，并逐步推动社会信用体系出国作业的局面形成。

需要特别说明的是，体系功能延伸至国际市场，以工程模式向外国输出，并非只有市场型体系能够做到，只是市场型体系更易被各国或地区接受，更能以强大的信用治理功能直接与国际征信业巨头为诸多发展中国家建设的征信系统竞争。因此，如果有任何国家需要拷贝或借鉴，公共型体系同样能形成工程模块输出海外。

（四）条块体系的功能健全程度不均衡

通过梳理中国经济信息社历年组织的城市信用体系优秀案例评选结果，可以发现，南北方城市的信用体系建设呈现出显著的地域性分化特征。从各地的信用体系运行效果和信用治理效能视角观察，南北方城市在制度执行能力和服务理念创新层面存在梯度差距。特别是在政府服务创新实践领域，北方仅有少数城市的信用体系运行实现了水平较高的精准施策与柔性管理的有机统一，而南方城市群则展现出系统性提升信用治理能力方面的优势。也就是说，比较全国的城市信用体系运行水平，南北方城市在水平高低的比例上差距较大。虽然南北方区域间在信用信息平台硬件设施建设上基本处于同一水平（包括信用监管的平台化和智能化），但在治理精细化程度、制度柔性、服务型体系转型、信用+创新等软性指标维度上，南方城市高于北方城市的现状是显而易见的。另外，2017—2023年，从部际联席会议设立的130个信用体系建设示范城市的经验总结看，山东、浙江和江苏等热点区域对周围地区设立信用体系示范区的带动作用比较显著，已经形成一定规模的信用示范区热点群。

在行业信用体系建设方面，由于各行业的政府主管部门对行业信用体系和信用监管系统建设的重视程度、数据整合难易程度和技术水平存在相当大的差异，即在设计、建设、运行和完善程度上有着梯度性差距。例如，金融监管部门和交通运输部门的行业信用体系建设起步早，完善程度高，在信用信息基础设施运行、制度建设、执行力度、技术水平等方面成效显著。有些行业或领域的行业信用体系功能建设有待完善，运行水平有待提高。当然，还有不少行业的信用体系设计、建设和运行仍处于初级探索阶段，需要资源倾斜和技术支持。

需要特别说明的是，从技术实现维度解析，文中提及的城市信用体系和行业信用体系并不完全对应城市和行业，其强调的是两种技术方法，代表着两类差异化的系统架构模型。也就是说，城市、大区域、园区和乡镇的信用体系建设，应采用建设城市信用体系的技术方法。行业和大领域的信用体系建设，则应采用行业信用体系的技术方法，因为这种技术方法具有在行业垂直领域建模的技术特征。

为攀登从物质文明建设到精神文明建设的多个台阶，需要循序渐进建立健全社会信用体系。

（一）社会信用体系功能的阶段性发挥

比较英国、法国、美国、日本和新加坡跨越工业化“道德陷阱”和社会道德重建的经历，参照我国建设和运行社会信用体系的历程，我们可以推论出社会道德重建和商业伦理重塑是具有规律性的。要实现愿景设立的任务目标，社会信用体系建设须取得若干个阶段性的成果，长期循序渐进地持续推进，大致情况如图3所示。

（二）社会信用体系建设工作的转折点

通过观测社会信用体系建设工作的进度，参照国外社会道德重建和文明举止习俗化过程显示的规律，可得出社会信用体系的运行规律和建设任务重点转移的节点，如表1所示。表1所列的建设任务目标和实施效果仅是对原始的社会信用体系理论的一种阐释，以及为其愿景作出的极简描述。