荐读 | 我国社会信用体系的双重结构及其法律规制

在现代社会，良好的信用状况被视为国家繁盛和具有竞争力的重要标志，已发展成为与人力资本并列的社会资本。党的十八大以来，我国通过一系列重大制度的改革创新，积极推动国家治理体系和治理能力现代化。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》和《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》对设立信用信息公开与共享机构、形成诚信激励与失信惩戒机制以及推动出台信用领域立法等方面进行了详细阐释，并作出周密部署，旨在构建转型社会中的信任机制，建设一个全方位覆盖的全民社会信用体系。

借助算法技术，现代信用评价体系可以通过大规模归集、利用和传播信用信息，从而精确评价社会主体的信用状况。我国社会信用的分类及其管理、信用机构的资源配置、信用奖励与惩罚机制、信用主体的权益保护等社会信用体系建设的核心制度，均围绕社会信用信息的归集、利用、分级、传播、共享、异议以及保护等展开。

2022年11月，国家发展改革委等部门发布了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称“社会信用法（意见稿）”），标志着我国社会信用法进入实质性的立法阶段。在公私联合的社会信用体系建设背景下，在信用主体、市场信用机构与公共管理机构之间构建有效的信任链，是提高国家和社会治理效能的重要推动力。社会信用体系规范横跨民法、行政法乃至宪法等学科，已经成为舆论焦点和学术热点。

2023年9月7日全国人民代表大会常务委员会公布的《十四届全国人大常委会立法规划》将“社会信用建设法”列入了第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。这表明，立法机关意识到“社会信用法（意见稿）”的立法时机与立法条件尚不成熟，在具体内容上仍需进一步完善。

党的二十届三中全会提出要“健全社会信用体系和监管制度”，这对于促进社会主义市场经济健康发展、提升社会治理能力、增强国家竞争力具有重要意义。2025年3月，中共中央办公厅与国务院办公厅印发《关于健全社会信用体系的意见》，对未来一段时间的社会信用体系建设工作进行全面部署。该文件涉及构建覆盖各类主体的社会信用体系、夯实社会信用体系数据基础、健全守信激励和失信惩戒机制、健全以信用为基础的监管和治理机制、提高社会信用体系市场化社会化水平5个方面。

基于此，本文拟从“社会信用法（意见稿）”出发，分析社会信用信息的法律特性，探讨市场信用领域的信用权利与公共信用领域的信用权力的生成机制，阐释信用主体的声誉评价及信用奖惩措施的法律规制，合理配置政府、市场与信用主体三者的权利（力）、义务和责任，实现公权规制与私权保护之间的相互衔接和体系平衡，在推进中国式现代化背景下完善我国社会信用体系立法。

社会信用体系中的信用权利历经基于血缘、地缘和伦理的人格信用向制度化、普遍化的信用机制的转变。传统社会的信用评价依赖个人道德与家族声誉，而在现代社会则由专业机构提供经济评价。近年来，随着互联网平台的发展，数字信用提升了信用信息处理效率，但也带来了隐私保护等新问题，个人信息权益成为制衡信息处理者的关键。

（一）信用权利关系的演变与结构

近代以来，理性利益的动机和自由缔结的契约成为社会团结的纽带，个人的社会行动得以从血缘和地域的情境中抽离出来，跨越广阔的时空距离而形成社会结构。构建具有公共化、普遍化的信用机制变得愈发重要，并成为商业交易中最基本的需求。

随着金融行业的逐渐兴起，金融机构的运营依赖各种商业契约的如期履行，金融领域相继涌现大量为交易双方提供信用担保的金融中间人。此种专业性的信用评价是法律建构的“制度信用”，其替代家庭和宗教将信任“注入”金融领域，为市场主体提供有关潜在交易对象的信用信息。制度信用涉及专业信用评价机构（征信机构、信用评级机构等）、信息提供者（金融机构、担保机构等）、信用主体（个人、企业等）以及信用使用者。专业信用评价机构在信息提供者与信用主体之间充当“信用信息交换枢纽”的角色，向信用使用者供给“信息商品”。

20世纪80年代以来，我国开始建立现代征信制度，经济社会的发展变迁带来征信业务、信用评级业务的勃兴。这类业务主要由依法设立的征信机构经营，业务范围包括信用报告、信用评分、信用评级、信用调查和信用咨询等延伸业务。

个人和企业的信用评价是专业信用评价机构对信用信息进行商业化利用的结果。从权利的基础看，虽然征信机构、信用评级机构有权依法构建可供查询或公开的个人和企业的“经济声誉”，但是个人和企业有权受到公正客观的信用评价而不受他人的不当贬损。个人和企业的信用评价是其人格的映射，具有人格权属性。在市场信用的产生过程中，征信机构、信用评级机构与个人或企业之间形成的是私法上的“信用权利”关系，该权利反映了信用主体从专业信用评价机构、信息提供者处获得客观公正的经济评价的私法权益。

信息提供者负有确保其提供和报送的有关个人和企业的信贷、担保、财务等信息客观真实的义务。征信机构、信用评级机构则负有保障个人和企业信息真实客观与信用评价公正合理的义务，不得对个人和企业作出歪曲、贬损的信用评价。值得强调的是，个人或企业所享有的信用权已脱离了道德意义上的声誉范畴，仅限于个人或企业的偿债能力与偿债意愿，这种能力与意愿被用于划分个人或企业信用的优劣状态。

我国《民法典》第1024条将“信用”归属于名誉权范畴，这是我国人格权制度的重大发展。尽管个人或企业的信用权属于名誉权的范畴，但是狭义的名誉权与信用权仍然存在明显差异：前者源于自生自发的秩序，系一定范围的社会公众在道德、声望、信誉等方面对权利人作出的综合性社会评价；后者属于制度建构的权利，系信用评价机构在经济层面对权利人作出的专业性社会评价。

私法上的信用权所包含的市场信用评价对信用主体的利益得失具有直接影响，实质上是将个人或企业过去形成的交易声誉与其未来的交易机会相互绑定。授信人既可以依据信用权人的积极声誉为其提供交易机会或者更为有利的交易条件，也可以依据信用权人的消极声誉实施相应的信用惩戒，如增加或者降低个人或企业的贷款利率、担保强度、融资条件等。是否实施上述信用惩戒措施，取决于授信人的自主分析和决定，属于私法自治的范畴。授信人追求的是规避交易风险并优化资源配置，它们构成私法领域失信惩戒的心理基础和动力机制。失信的信用权人所面临的市场交易“处处受限”的困境并非来自外力强制，而是由市场主体的自发联合所造成。

依据美国《公平信用报告法》，私法领域信用惩戒的基本形态并不包括由行政机关、司法机关针对违法、违约行为发起的诸如承担行政责任、刑事责任与民事责任等法律惩戒措施，而主要是不给予失信者交易机会或提高失信者的交易成本等措施。美国、德国等发达国家更多地将信用激励和惩戒措施留给市场经济主体根据交易的情况去实施，而非由法律详尽规定。

当然，尽管私法上的信用惩戒措施属于社会性制裁，但是如果实施信用奖惩的一方是具有市场支配地位的企业或垄断性公共事业单位，则其信用奖惩措施必须符合《反垄断法》和《反不正当竞争法》的有关规定，避免危害正常的市场竞争秩序。

（二）信用权利关系的信息化表达

近年来，互联网平台的兴起推动经济和社会朝着信息化和智能化的方向加速演进，网络商业平台成为个人和企业参与交易活动的新型模式，各类商业、社交和公共平台机构通过大数据的采集、分析、挖掘、传播与利用，构建个人和企业在多个维度和场景下的数字信用，使个人和企业经济声誉的准确性、及时性、层次性和稳定性得到极大的增强。数字信用显著改变了制度信用的法律结构，包括公共平台、商业平台在内的信用信息归集主体均参与了数字时代制度信用法律结构的变革。

✅第一，当下各类平台机构已成为最重要的信息提供者，可以大规模、系统化地处理信用信息。平台机构能够持续收集个人或企业在借贷、投资、消费购物、合同履约等方面的交易行为数据，并通过算法等技术手段加以分析和归集，为后续的信用评估和应用提供基础的数据支持。部分大型商业平台机构凭借控制大数据和算法技术的优势，已经在发挥征信和信用评级的功能，从而使信息提供者与信用评价者合二为一。

✅第二，信用权利的生成无法离开公共平台提供的信用信息，国家和政府需要通过开放信用信息的方式支持制度信用的运行。例如，中国人民银行征信中心下设的“金融信用信息基础数据库”归集了个人和企业的信用信息，为金融机构的信贷审批、贷后管理和其他投融资活动提供金融信用信息支持。金融机构与信用主体间由此生成的关系虽然属于民商事法律关系，但据以生成法律关系的数据基础是公权力机关归集并开放使用的，信用权利关系的生成与政府主导建设的公共平台密不可分。

近年来，互联网金融快速扩张，形成了一种兼具高度竞争与便捷的信用交易模式。平台机构将个人或者企业的信用评价直接提供给互联网金融公司（如网商银行、微众银行等），开展资金融通、金融产品销售、支付、投资等新型金融业务。

然而，为了与《个人信息保护法》相衔接，2021年，中国人民银行规定，互联网金融公司的助贷、联合贷等业务必须遵循“平台机构—征信机构—金融机构”的业务合作流程，收归持牌的征信机构统一管理（俗称“断直连”）。“断直连”切断了平台机构与金融机构之间的信用交易合作，在一定程度上解决了各平台机构自行对接个人信用信息的乱象，可以防止个人信息被过度收集和滥用。

但是，严格的“断直连”措施限制了金融业务和数字信用的发展，可能造成征信机构垄断、资源配置速率降低、交易效率不足等后果。为鼓励征信业的市场化发展，积极引入适量的平台型征信公司作为相对独立的第三方征信服务机构，在信用评价领域形成有效的市场竞争机制，是妥当之选。这不仅契合市场信用评价是对个人和企业信用信息的“商业化”利用的本质，而且有助于促进信用评价过程和结果的客观公正。

随着平台机构与信用评价机构的深度嵌入，信用权利关系必须与信息数据权益规则相互调适。早期的征信机构对个人的信用资料的收集和利用受到了隐私权的必要限制。

在数字时代，对于传统意义上属于绝对权的个人隐私权益，必须进行场景化理解，从而促进个人信息在具体场景中的合理流通。人们不得不进行信息的分享和使用，以失去部分隐私为代价换取社会生活的便捷。

在数字信用的框架下，在作为个人信用权载体的个人信用信息之上又产生了新型权益，即个人信息权益。个人信息权益既是个人制衡信息处理者的工具，也是国家对信息处理者的规制策略。对企业而言，在企业信用信息上不存在类似于个人信息权益的企业信息权益。然而，在信用权关系的形成过程中，征信机构、信用评价机构以及平台机构均属于信用信息的处理者，企业和个人的处境类似，均与信用信息的处理者处于“非对称的权力结构”或“持续性不平等关系”之中。

信用信息处理者为追求商业价值的实现，极可能利用自己的优势地位而无法客观、真实和完整地对个人或企业进行信用评价，从而损害权利人的合法利益。这是个人和企业在信用权利生成上的共同联结点。因此，在维护人格尊严和伦理价值的目的之外，是否应当保护以及如何保护企业信息利益，值得在理论与实践上深入研究。

我国目前推行的“政府推动、社会共建”的公共信用立法及运行系统，系通过大数据和算法高效收集和分类行为信息，进而形成守信与失信评价机制，在公共管理机构与信用主体之间形成“信用权力”关系。然而，这种“信用权力”关系可能会导致对社会的过度管控，忽视信用主体的基本权利。因此，下文将在阐述信用权力关系形成和运行的基础上，探讨如何规范信用权力。

（一）信用权力关系的形成与运行机制

市场信用是现代中国构建以制度为核心的信任机制的初步尝试，但其并不具有全面提升社会诚信水平与重建社会信任关系的功能。市场信用展示的是个人和企业的经济声誉，具体的信用奖惩措施是信用主体自利动机驱动下的社会制裁方式，其初衷主要是保护交易安全而非维护道德诚信。

以偿债能力和偿债意愿为内容的声誉评价及其具体奖惩措施，并不能解决超越市场信用范畴的社会信任机制失灵问题。为了创新社会治理机制与优化营商环境，我国正在进行的社会信用体系建设远远超越了经济信用的范畴，具有我国本土特色的公共信用由此产生。

近年来，由“政府推动、社会共建”的公共信用立法是我国社会信用体系建设的重点。公共管理机构以个人或企业对法定义务、约定义务甚至道德义务的履行状况为依据，将个人或企业的行为信息如“违法并应当受刑罚”“违法并应当受行政处罚”“不履行生效法律决定”以及“合法”“超越法定义务”“模范遵守道德要求”等信息按照“符合道德/违反道德、合法行为/违法行为”进行分类，并转换为“守信信息/失信信息”两种类型，从而在个人或企业特定行为的法律评价（甚至道德评价）与信用评价之间建立起联结。

公共管理机构以适宜的等级划分或量化标准构建面向社会公开或可供查询的信用评价，是对个人或企业社会声誉的合法贬损/褒扬。公共管理机构运用公共信用评价的方式使个人和企业在外在行为上符合诚实守信的要求，以规范市场经济秩序并提高整个社会的诚信水平。

公共信用制度有助于阻吓信用主体放弃潜在的违法行为和抑制各类有悖诚信的机会主义行为，并促使理性主体选择可靠的行为对象和规避高风险的行为。从长远来看，公共信用评价的外部约束机制可以将个人或企业的诚信行动逐渐内化为自觉的行为习惯，使人际信任关系得以恢复。

在公共信用系统的运行过程中，公共管理机构与个人或企业之间形成的是新型的“信用权力”关系。公共信用制度本质上是一种公权力机关（行政机关和司法机关）实施的以信用权力为核心的行政管理措施，与建立在市场逻辑和合同相对性基础上的市场信用制度具有明显差异。信用权力属于国家享有的基础性（infrastructural）权力，是国家渗透和控制社会生活并增强地域内集中或归化的能力。借助算法、互联网平台机构和国家数据库建设，公共管理机构能够迅捷高效地获取大量的个人和企业信用信息，在催生“平台型政府”的同时，也提升了政府系统整合信用信息的能力。

公共信用评价本质是公共管理机构对个人或企业信用信息的公共利用，已经发展为优化个人和企业的行为模式和型塑社会信用秩序的重要力量。由算法行政驱动的公共信用制度摆脱了以传统法律行政为基础的规制手段，不仅显著扩大了行政权力的范围，而且将其渗透至传统行政法所不及的领域，极大增强了现代国家的治理能力。公共管理机构通过技术评价模型和先进的算法对个人和企业在经济、社会、政府管理以及司法裁判等活动中的信用信息进行全景图谱描摹，以指数化和智能化的方式构建了动态的信用分级分类监管工具，实现了信用治理的自主化和全周期化。个人和企业必须对其行为不断自我检查以避免其公共信用评价的降低。这有助于最终形成自我监管的社会结构，并可促使法律义务和道德义务得以在“超越法律强制性要求”的程度上履行。

社会信用体系中的公共信用制度是对我国社会治理模式的重要创新。社会治理应以政府主导下的共建共治共享为内容，但公共管理机构运用信息化的信用权力对个人和企业在时间、空间以及行动轨迹上的全方位监管，将使公共信用制度的建构脱离以广泛参与为核心的社会治理，可能导致该制度沦为政府对社会的全面管控和对法律规制的强化。公共信用的建构逻辑是，社会成员必须依法或依约行事。依约或依法行事即为守信，反之则为背信，应当承担相应的法律责任。这导致公共信用的声誉机制和惩戒措施变异为福柯所说的“全景敞视主义的规训”。

随着我国社会信用制度的全面推行，这种特征的规训因权力运作具有自动化功能而变得更为便捷和迅速，国外对该制度的负面评价也日渐加剧。不可否认，我国公共信用制度发展成为具有国家规训功能的信用权力贴合了数字时代和风险社会的治理需求，因而一直受到各级政府的青睐。但是，如果过于重视公共信用声誉机制和惩戒制度的工具和实效价值而忽视对信用主体基本权利的尊重与保障，那么该制度就会损害建设法治国家的目标。中国式现代化进程中的社会信任链的构建需要协调以信息量化评价为代表的新型信用权力与社会成员之间的沟通关系，摆脱对信用惩戒工具的简单使用与过度依赖，在尊重与培育市场与社会秩序内生信任机制的基础上审慎推进智能化、精细化的社会信用模式。

（二）信用权力的规范进路：社会信用法调整范围之争

虽然个人或企业的市场信用评价机构与公共信用评价机构在法律性质上分属于私权主体与公权主体，但是市场信用与公共信用之间并没有不可逾越的界限：前者构建的是个人或企业的“经济声誉”，后者构建的是个人或企业的“公共声誉”。市场信用与公共信用皆是信用主体自我形象的呈现，也是信用主体维护自身社会评价的基础。虽然公共信用已然超出了民法上信用权的指涉范围，但是它仍主要以个人或企业作为评价对象。

不过，公共信用的评价与规制对象是否包括公权力机构?这是目前我国推进社会信用立法过程中面临的重大问题，这实质上涉及社会信用法的调整范围。依据《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，我国社会信用体系建设覆盖政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四个重点领域。“社会信用法（意见稿）”的调整范围不仅包括传统意义上的市场信用（商务诚信），也包括以个人和企业为对象的公共信用（社会诚信），还包括以公共管理机构为对象的公共信用评价（政务诚信和司法公信）。但是，对于社会信用体系是否包括政务诚信和司法诚信，我国目前正在实施的地方性法规和规章存在分歧。支持论者认为，公权力主体的信用是一种重要的政治道德，是整个社会信用建设的基础与核心，社会信用的重塑应当以公权力主体具有公信力为前提。

然而，从公共信用制度的体系结构、评价内容以及信用惩戒处罚措施的特点来看，我国正在起草的社会信用法原则上不应当包括政务诚信与司法公信，具体理由如下：

首先，个人和企业的公共信用评价与公共管理机构的公共信用评价之间存在重大差异。个人和企业的经济声誉与公共声誉均属于我国《民法典》第1024条规定的名誉权范畴。然而，对于政府机构作为公法人是否享有名誉权，存在较大争议：肯定说认为，公法人同样可以作为独立的主体参与活动而享有名誉权。此观点的代表国家是意大利。否定说主要从言论自由与公共利益的角度认为，公法人不应享有名誉权。此观点的代表国家为美国。公法人职责是服务公众而非追求自身名誉，其行为受到行政法定原则的严格限制。

基于我国“大政府、小社会”的基本国情，应对公权力的作用范围加强控制。若再赋予其名誉权，将极大削弱公众对公权力的监督效果。以政务信用为例，政府机构的信用具有浓厚的政治色彩：它既可以指依据政治委托和代理关系产生的代理人信用，以反映公众对政府的信任度；也可以指评级机构依照一定的程序和方法对主权国家的偿债意愿和能力等进行的综合评定。这与个人或企业的公共信用所涉及的经济与社会活动相去甚远。如果把个人和企业的市场信用、公共信用以及公权力主体的信用融合在一部法律之中，那么社会信用法将会变得极为庞杂而欠缺体系化。由此可见，在我国政府监管中，政府机构并不具备被赋予名誉权的社会基础。

其次，政府机构和司法机关的诚信属于依法行政和公正司法的要求，社会信用立法将其纳入调整范围已无必要。政府机构和司法机关本身就是公共信用评价的管理机构，以它们作为信用评价的对象所欲实现的政务诚信、司法公信目标与依法行政、公正司法的宗旨是重合的，而后者是正在实施的行政法律法规以及相关司法解释所追求的立法目标。从“社会信用法（意见稿）”以及湖北、上海等地的省级地方信用立法来看，其重点调整的仍是个人或企业的公共信用，对公权力主体的信用问题仅仅从价值观层面作了一些倡导性、原则性规定，政务诚信与社会信用体系的关联性较弱。即使政府存在采购或拖欠债务的行为，也可将其作为民事主体对待，纳入市场信用的范畴。“社会信用法（意见稿）”中有关政务诚信与司法公信的多数条款均属于价值宣示性或者倡导性规范，不具有实质性的规范意义。

最后，政府机构和司法机关即使被作为公共信用评价的对象，亦无法适用具体的信用制裁措施，否则会招致体系冲突。从性质上看，一方面，具体的信用奖惩措施如声誉制裁、联合惩戒以及优化执法资源等方式均属于国家机关对行政相对人的法律规制。而国家机关在行使相应国家职权时通常不能成为行政相对人，除非国家机关处于一般法人或非法人组织的地位，例如项目招标等情形。另一方面，公共信用评价中的声誉制裁具有规避交易风险和优化交易资源的功能，授信人可以依据公共信用评价选择相对人。但对于行政相对人而言，政府机构和司法机关具有不可选择性。现有的声誉机制和失信惩戒措施几乎均指向市场和社会主体，这表明，在实然层面，信用权力以市场与社会领域为作用对象。

因此，以政府机构和司法机关作为信用评价对象在立法中属于重复规定且无实际意义。社会信用立法应以个人或企业为信用评价对象，以彰显体系和结构的相称性。而政府作为公共管理机构，既是信用制度的评价主体，也在市场信用和公共信用领域发挥着监管和救济的多重功能。

个人和企业是信用信息的来源。随着商业企业与政府机构迅速迈向平台化和数字化，商业平台和政府平台逐渐打破相互独立的状态，市场信用信息与公共信用信息得以实现跨越场景的交换和共享。在政府通过吸纳商业平台信用数据拓展规制和治理的边界的同时，商业平台机构也通过共享个人和企业在公共管理服务场景的行为信息对信用主体进行更为精准的信用刻画。征信机构和公共管理机构在收集和利用信用信息时，必须遵循必要的限度，保护个人“数字声誉”和企业核心竞争力。

（一）个人信用信息的归集限度

个人信用信息的归集范围的确定，应当谋求自然人的自决权、人格尊严与征信机构以及商业平台机构依法对个人信用信息的商业化或公共利用之间的平衡。既不能为了保护个人信用权而妨碍个人信用信息的流动、分享与利用，也不能为了追求个人市场信用的精确程度而无视其人格尊严和自由。关于个人信用信息的范围，《征信业管理条例》采取法律禁止与信息主体本人同意相结合的方式，但该条例所列举的信用信息已经不能适应信息技术的飞速发展。在大数据背景之下，征信机构及信息提供者采集的个人信用信息越来越广泛，不仅包括传统的银行信贷信息，还包括来自司法、税务、工商、电商、社交媒体等平台的可以用来判断个人信用交易风险的信息。因此，个人信用除了作为名誉权客体，其个人信息属性亦应获得重视。

在市场信用场景下，个人信用信息的处理应以服务商业和金融交易为目的，征信机构及平台机构对敏感个人信息的归集范围的确定，应当采取比较宽松的标准，同时对敏感个人信用信息进行风险评估，实现对个人隐私风险的有效管理。具体而言就是：

✅第一，对于与征信目的无关的高度敏感的个人信息，即一旦泄露或者被非法使用容易导致人格尊严受到侵害的高度敏感个人信息，如个人的生育信息、婚史信息等，应当禁止采集。

✅第二，对于重要的敏感个人信息，即一旦泄露或者被非法使用容易导致人身、财产安全受到危害的敏感个人信息，如财产担保信息、房贷信息、履约信息、消费记录等，如果征信机构以及信息提供者明确告知并经个人书面同意的，可以采集。

✅第三，对于非敏感个人信息，个人可以采取概括同意或推定同意的方式以减少个人信用信息收集的成本。

✅第四，对于不良信息，主要包括违约（借贷、赊购、担保、租赁、保险、使用信用卡等）信息、行政处罚信息、法院判决或裁定履行义务以及强制执行信息等，采集无须个人的同意。

公共管理机构对个人公共信用信息的归集范围应由法律明文规定，以规制公共管理机构的信用权力。近年来，公共信用信息范围加速扩张的趋势非常明显。依据《全国公共信用信息基础目录（2025年版）》，除个人的基础信息和职业资格信息以外，公共信用信息可以分为履行道德义务的信息、履行法律法规义务的信息、履行约定义务的信息三类。《全国公共信用信息基础目录（2025年版）》与2024年版、2022年版相比，主体框架保持不变。但与2021年版相比，后续的版本将个人“遵守法律法规情况信息”纳入公共信用信息的采集范围。对此持肯定态度的学者认为，蕴含道德义务、约定义务和法定义务的社会诚信建设具有运行成本低廉的优势，还可以鼓励个人达到更高的道德水平，在一定程度上是对社会基层治理能力的再造。

然而，将失信行为急剧扩张至所有的违法犯罪行为、违约行为乃至不文明、不道德的行为，势必导致失信的认定泛化。原因在于：

✅其一，违反法律法规的情形非常广泛，但并非所有的违法违规行为都属于失信行为，两者并不必然关联。尽管二者存在一定重叠，但前者偏于言行不一和违反承诺的举动，后者偏于违反国家制定的规则的行为。

✅其二，将违约行为全部视为失信行为没有考虑合同法的复杂性，因为一方当事人可能基于合法的抗辩而被另一方视为实施了违约行为，因而只有合同当事人不履行生效法律裁判才应该被视为“失信（被执行）人”。

✅其三，道德规范具有较强的不确定性，其无法担负调整预期和保障人际沟通的功能，道德义务不宜被纳入公共信用范畴。现代法对社会主体的行为具有刚性的指引和规范作用，为人与人之间的互动和信任建立稳定的规范性预期，对此，道德规范无法替代。

由于公共信用评价的法律后果并不限于给个人贴上是否诚信的标签，因此，失信信息往往还会引发后续的法律惩戒措施，过度宽泛的信息归集范围势必使法律系统陷入道德评判的泥淖。既然法律规范在某些场合都不得不让位于道德和伦理规范，公共信用制度的设计和适用同样会面临如何使个人的道德和伦理失范行为与正向或反向的信用奖惩措施进行特定联结的困难。

如果公共信用信息试图全面归集和覆盖个人道德和法律评价，那么其可能异化为公权力利用信用信息对市场与社会单向管理控制的手段，这不仅难以有效提升治理能力，还可能加剧政府与社会之间的紧张。个人的公共信用信息不应包括违反道德义务、市场可以自发调控、轻微违反法秩序等内容，以避免公共信用工具的使用泛化。公共管理机构对个人违法犯罪以及合同履行信息的归集范围应符合创新社会治理机制与提升全社会诚信水平的宗旨，并结合个人信息利用的合法、正当、最小以及必要性等原则得到综合考量。

整体而言，在个人“数字声誉”的建构过程中，因为受企业经济利益和信用权力扩张的驱动，征信机构与公共管理机构均倾向于尽可能地采集、传播和利用个人的信用信息。过度刻画个人信用状况实质上对自然人构成了人格上的负担，并且增加了社会对失信人的排斥与隔离效果。全方位归集和利用个人的瑕疵与错误行为，不仅不会导向一个并不可能出现的“完人社会”，还有可能伤害人与人之间的正常互动与信任关系。应当将维护个人的“数字声誉”置于法律上的重要地位，进而为个人的社会生活留有更大的空间。认真对待个人的“数字声誉”，限制过于膨胀的声誉制裁体系，是征信机构与公共管理机构面临的不容忽视的法治议题。

（二）企业信用信息的归集限度

企业信用信息的归集范围具有高度的开放性，仅受商业秘密的限制。在现代社会，为维护交易秩序、产品安全和公众知情权，企业信息公开与公共信息的披露已成为重要的法律原则。除商业秘密外，信用评价机构和公共管理机构对企业信用信息的采集与利用均不以企业的同意为必要。企业的市场信用信息除基本信息之外，还包括财务报告、年度报告、许可审批、行政违法、合同履行、债务执行、经营异常状态等信息。

企业依法公示的信用信息属于公开信息的规模化集合，一般情况下难以得到商业秘密规则或著作权法的保护，但这并不意味着企业的公开信息可以被他人任意利用而完全不受法律保护。信用评价机构、信息提供者、信用使用者以及公共管理机构对企业信用信息的商业化或者公共利用共同构成竞争法意义上的市场秩序。为促进企业之间的良性竞争，竞争法将商业秘密规则所无法保护的公开企业信息纳入企业信息的范围并加以保护。网络爬虫及IP代理是信用评价机构、信息提供者等归集互联网公共数据的主要方式。例如，企查查、天眼查等机构借此生成相关信用产品。为了维系企业的核心竞争力，目标企业也可以通过诸如“robots协议”等各种技术手段限制数据爬取行为。

在目前的司法实践中，数据爬取行为是否属于反不正当竞争行为仍然存在争议，有法院认为限制数据抓取的行为构成不正当竞争行为，也有法院认为抓取数据的行为构成不正当竞争行为。鉴于我国的数字化征信和信用评级行业仍处于发展的起步阶段，应当通过不正当竞争制度调和企业开放数据使用的程度与信用评级机构、信息提供者对网络爬虫设置的合规性标准的矛盾。譬如，如果企业通过“robots协议”对信用评级机构、信用提供者进行不合理的限制，则构成不正当竞争行为；反之，如果信用评级机构、信息提供者超出“为金融服务”的法定目的爬取企业的公开数据，影响企业信用信息的客观真实性并限制市场的公平竞争，则信用评级机构、信息提供者的行为构成不正当竞争行为。

信用奖惩措施依赖信用信息的归集与利用，通过声誉评价机制和具体的奖惩措施来规范个人和企业的行为，进而促进社会整体诚信建设。尽管私法上的信用奖惩措施对于市场信用的运行不可或缺，但基于私法自治原则，对此类奖惩措施在立法上无须特别规定。公共信用奖惩则具有强制性，包括列入失信名单、加强管理等措施，并内化于行政管理和监督网络中。这些措施影响个人和企业的社会声誉，可能引发后续惩戒，因此需要对信用奖惩措施进行法律规制。

（一）社会信用奖惩措施的法律性质

信用奖惩制度是信用评价机构和公共管理机构在归集和利用个人和企业信用信息的基础上形成的肯定性或否定性信用评价体系，其实施流程包括信用信息的事实认定、声誉评价以及具体奖惩措施三个环节。

私法上的信用奖惩制度以声誉评价机制为核心，由市场主体自发决定是否运用具体奖惩措施来规避交易风险或优化资源配置，原则上属于意思自治的范畴，因此无需予以特别规范。对比而言，公共信用奖惩制度虽然以声誉评价为重要基础，但相关的奖惩措施，如列入失信名单、加强管理、不予授益、资格权益的限制或减损措施等，具备鲜明的强制性，已经成为重要信用监管工具，并内化和分散于整个行政管理和监督的网络之中。公共声誉评价行为与奖惩措施之法律性质的判断需要结合公共信用制度的具体流程、类型及其实施功能进行综合分析。

首先，公共管理机构通过记录、归集和公示个人或企业的守信/失信信息构建声誉机制，发挥公共信用强制性提醒和警示公共机构和交易相对人的功能。自2013年《旅游法》第108条首次引入有关个人和企业的“信用档案”以来，我国目前已有《商标法》第68条第2款、《消费者权益保护法》第56条第2款等十余部法律中的条款作了类似规定。由于个人和企业信用信息所涵盖的场景复杂多样，公共管理机构采取两种方式进一步细化个人和企业的信用评价：

✅一是极为常见的“类型化信用评价”，即依据信用主体的失信行为/守信行为背离或者遵守诚信原则的程度划分“一般失信”“较重失信”“严重失信”“模范守信”等类型，形成梯度式的信用清单或目录。

✅二是“计分式信用评价”，即公共管理机构借鉴私法上的信用评分方式对信用主体的多个守信行为/失信行为进行量化评价，由算法模型进行自动化打分。由于公共管理机构归集和利用的信用信息很多是个人和企业的失信信息，因此，通过信用等级划分与量化标准的方式强制性建构的个人和企业的社会声誉通常属于否定性评价，由此形成的“声誉制裁”具有降低信用主体社会评价的威慑力以及促进法律实施的功能。

学理上对于信用主体被公共管理机构列入“失信名单”是否属于行政处罚存在较大争议。肯定说认为，公共管理机构将个人或企业列入“失信名单”的行为属于行政处罚中的名誉罚，与形式上的“通报批评”的制裁法律效果相同。否定说则认为，《行政处罚法》第8条是一个典型的法律保留条款，在没有制定法授权的前提下，任何新型制裁方式都是违法的，不属于行政处罚。列入和公布“失信名单”产生的声誉贬损和信用惩罚结果均属于事实效果，不受行政机关效果意思的支配。

实际上，公共信用评价的内容包括事实评价与价值评价两个部分。公共机构单纯地记录、归集信用主体的各项守信/失信记录并向社会公众公开，这只是转化和公示信用主体已经客观存在的行为信息的事实评价，并未增减信用主体既有的权益，在性质上属于行政确认行为。

但是，公共管理机构对信用主体信用的“梯度评价”“量化评价”等信用分类措施均包含有行政机关的价值判断，此种评价必然直接影响信用主体的名誉权。如果公共管理机构将个人或企业列入“失信名单”予以谴责和威慑，不仅会严重减损信用主体的社会声誉，而且会直接引发后续惩戒措施。这种行为满足行政处罚应当具备的不利益性（减损权益或增加义务）、违法性（违反行政管理秩序）、报应性（惩戒）三个要素。目前，“列入失信名单”的行为通常集中于环境保护、安全生产、食品药品安全等易产生严重后果的领域，对信用主体的权益减损和后续惩戒远远超过“警告”“通报批评”等传统的行政处罚措施。

在“社会信用法（意见稿）”生效之前，可以通过扩张解释的方式将“列入失信名单”的行为纳入“通报批评”中；而“社会信用法（意见稿）”一旦生效，“列入失信名单”在体系上可以归入《行政处罚法》第9条第6项兜底条款规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”之中。

值得注意的是，此类信用惩戒措施的归责依据已不再是相对人的具体失信行为，而是其“信用人格”，即相对人此前的违法信用记录汇聚为不良信用人格。为预防其再次违法，造成重大损害，故而应采取相应惩戒措施。这明显区别于传统行政法的行为责任模式。为避免诸如“列入失信名单”的信用惩戒对信用主体造成过当制裁，以及为单独针对不良人格施加惩戒的做法提供正当性基础，应严格考察信用主体再次违法的风险、需受保护社会利益的重大程度、传统行政手段的充分性等因素，审慎设置此类信用惩戒制度。

其次，在公共执法与公共资源分配领域，公共机构利用个人或企业的守信/失信信息实施具体奖惩措施，发挥公共信用合理分配执法资源与优化配置公共资源的功能。现代社会的行政违法行为数量极大，公共机构面临的执法资源不足的问题日益突出。由于我国各级政府掌握着城市土地、基础设施、自然资源、国有企业等公共资源，因此，基于公共资源属于全民所有的内在要求，政府有责任实现资源的优化配置。

为降低行政管理成本和提高公共资源利用的效率，公共机构可以依据个人或企业的守信状况采取以下奖励措施：

✅在日常监管中减少对守信主体的检查频次或降低抽查比例；为守信主体提供公共服务适用优先办理、简化程序等便利措施；

✅在财政性资金和公共资源交易中将守信主体列为优先选择对象等。

公共机构亦可依据个人或企业的失信状况采取下列惩戒措施：

✅为增加对失信主体的规制密度，将失信主体纳入重点监管范围，增加检查频次，作为抽查重点等；

✅限制失信主体申请财政性资金项目；

✅限制失信主体参与招标投标、政府采购活动等。

公共机构依据信用主体的公共信用评价对其采取“区别对待”的方式实施上述信用奖惩措施，既可以改变公共执法概率的均等性和随机性，有助于提高行政执法的效率，又可以选择社会声誉良好的交易对象，有利于规避资源分配的信用风险。这与市场主体依据交易对象的市场信用作出是否与之交易以及选择交易条件的商业决策的原理相同。两者的差别在于，后者的信用奖惩措施具有间接性与自治性，而前者的信用奖惩措施具有直接性与强制性。随着信用制度的发展，此种基于私法信用机制优化资源配置的法技术手段已经适用于越来越多的行政执法和公共资源的分配领域。

公共机构可对失信的个人或企业作出禁止或限制失信人的权益或资格的规定，并给予符合条件的守信人奖励或荣誉，以发挥公共信用规制强化的功能。2010年发布的《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》首次将有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务的被执行人纳入失信人名单，并规定人民法院可以采取限制失信被执行人消费的措施，例如限制失信被执行人乘坐飞机、高铁和旅游等。

其后，此类禁止或者限制失信人的信用惩戒措施越来越普遍。从这些措施的实施方式来看，禁止措施系通过取消资格的方式剥夺失信人从事某项活动的资格，限制措施主要是减损失信人从事某项活动的概率。在法律性质上，将相对人列入失信名单以及进一步对相对人进行资格限制属于具体行政行为，应当符合行政处罚实施的相关规则。如果将“列入失信名单”作为消极要件并通过该方式限制失信人的资格，则属于抽象行政行为，应当受到行政许可法定原则的约束。

在公共信用信息共享的背景下，个人或企业的某项失信信息可能成为多个行政管理、行政监督以及行政处罚行为的重要依据，从而形成“一处失信，处处受限”的联合惩戒后果。失信联合惩戒既包含多元化的惩戒主体，也包含多元化的惩戒方式，如行政性信用惩戒措施与市场性、行业性或者社会性惩戒措施之间的联合。由多个管理部门联合形成“发起—响应—反馈”的治理方式，可对失信主体实现多元化、多领域惩戒的效果。

整体而言，公共信用奖惩措施系由多重行政行为叠加而成的制度整体，既可能呈现为行政检查、行政指导等行政事实行为，亦可表现为行政确认、行政处罚（包括声誉罚、资格罚、能力罚）、行政许可、行政合同、行政给付等行政法律行为。

（二）信用奖惩措施的法律规制

个人和企业信用权利的私法救济是保障征信机构和信用评级机构作出客观、真实信用评价的重要保障。对个人和企业信用权的侵权的认定包括归责原则、侵害类型、因果关系、抗辩事由、损害结果等要件，应结合特定侵权场景综合判断。无论是针对个人或企业的市场信用评价还是公共信用评价，都属于社会评价，本质上都落入《民法典》第1024条的范畴，构成名誉权的客体。

在公共管理机构的信用评价及其不当惩戒措施导致个人或企业信用权利被侵害时，个人或企业面对公共管理机构，应当同样享有私法上的针对信用评价机构的知情、查询、异议、更正、复制、删除（被遗忘权）以及修复等信用权权能。同时，信用主体还可以公共管理机构的行政行为侵害其合法权益为由提起行政诉讼，并适用《民法典》关于侵害名誉权的责任规范。

公共信用惩戒措施有助于克服传统行政权力分散和资源不足的缺陷。然而，因其事实上兼具强化社会秩序和加强法律实施的功能，因此受到功能过载、扩张过度等方面的批评。将公共管理机构信用权力的运行机制置于法治的框架之下规制尤为重要，这要求信用奖惩措施需遵循合法性原则、不当联结禁止原则和比例原则。

✅一是信用奖惩措施的合法性原则。公共机关对信用主体采取的奖惩措施应当获得法律规范性文件的授权。我国现有的信用惩戒规范多数来源于效力层级较低的政策、部门规章和地方性法规。由于信用联合惩戒措施的广泛实施，较低层级的主管部门能够因此获得更高的权力地位，这增加了个人和企业合法权益受侵害的风险，致使信用联合惩戒的合法性被质疑。

如何将失信行为嵌入法律、行政法规授权的行政行为构成要件之中，取决于行政行为的具体类型。例如，建立失信名单制度属于设定行政处罚，包括规定列入失信名单的范围、行为类型等，应当遵守《行政处罚法》第10—16条的规定；“列入失信名单”属于行政处罚行为，失信名单的认定及其后续失信联合惩戒措施必须由明确的认定机关作出才符合行政处罚法定的法教义学原理。在行政检查上应当贯彻公平性、专业性以及程序法定的要求。相反，如果违背上位法在行政许可行为中增设“失信状况”作为消极的许可条件，则明显违背行政许可条件法定原则。

✅二是信用奖惩措施的关联原则。它又称为不当联结之禁止原则。公共信用评价与具体信用奖惩措施之间的关联必须具有正当性。信用奖惩关联原则首先要求信用惩戒措施应当遵循自己责任原则，即除非法律另有规定，否则不得涉及无关主体。例如，某人被列入失信名单不应导致其家人承担在政审考察、资格审核、执照审核等事务上的不利后果。

其次，信用奖惩措施关联原则还要求个人或企业的信用状况与被嵌入奖惩措施的特定行政事项之间具有关联性。对失信人不加任何限制地实施联合惩戒措施，致使其“一处失信，处处受限”，也就是在任何具有裁量权的行政事项中皆对失信人采取从重限制、约束或处罚的决定，就明显背离信用惩戒的关联原则。例如，对于公共资源的公开竞标交易，应当从优化资源配置和规避风险的角度出发在失信信息与具体惩戒措施之间建立关联，不得将与协议履行风险无关的失信信息作为排除失信人缔约资格的理由。

✅三是信用奖惩制度的比例原则。狭义的比例原则也被称作“禁止过度”原则，系指某项措施虽然系达成目的所必要，但是不可造成过度的负担或者超出必要的限度。信用奖惩措施的比例原则包括声誉制裁的合比例性与其他惩戒措施的合比例性。社会声誉原本建立在一定范围内人际间长期交往以及相互认可的基础上，但公共管理机构可以通过信用信息的自动识别和社会分类措施轻易贬损个人和企业的社会声誉，使个人和企业产生“耻辱效应”并招致非理性的歧视。

在互联网时代，声誉制裁的影响范围极易失去控制，因此应当严格审视声誉制裁的形式、范围、时间等是否合理和必要。例如，应对失信信息的传播设立合理期限，以矫正声誉制裁过度惩罚之弊。其他具体惩戒措施的必要性审查是指惩戒所采取的手段应当与实现诚信社会的目标相适应，不能对个人和企业实施过于严苛和不合比例的惩戒措施。为了防止对自由的过度限制，严重失信评价应当依据违法、犯罪的实质性标准审慎认定。如果将失信人数次普通的违法行为简单相加就将其累计认定为严重失信行为，那么这会导致过罚不相当的结果。

健全社会信用体系和监管制度是我国经济与社会健康发展的重要保障。为提升社会诚信意识、优化营商环境以及推进国家治理体系与治理能力现代化，正在建设中的社会信用体系包括传统的市场信用与我国本土创新、主要由政府等公权力机关供给的公共信用。

《民法典》将信用权纳入名誉权的范畴，个人和企业信用权包括市场信用评价与公共信用评价两种类型，是个人和企业在市场领域与公共领域自我形象的呈现。个人的公共信用信息应限于与诚信有关联的违法犯罪以及合同履行信息，不应覆盖违反合同约定和道德义务的行为信息。

社会信用立法应以个人和企业为评价对象，政府与司法机关不应成为信用主体，否则属于重复规定且现实意义有限。由于信用权力可以精确、高效地完成对个人和企业的规训，使个人和企业面临“异化”为名誉可被轻易贬损的仅具有符号意义的“他者”的风险；因此，社会信用体系立法应当以保护个人和企业的信用权利为基石，以依法规制公共管理机构的信用权力为限度。

信用惩戒措施无论是表现为行政事实行为还是表现为行政法律行为，均需被纳入法治框架并接受合法性原则、不当联结禁止原则和比例原则的审查。