摘要:社会信用体系建设是一项系统性工程,其中信用修复是信用动态变化链条的闭环阶段,对信用主体和社会运行都至关重要。根据失信的领域和失信惩戒措施的性质,信用修复可以分为以征信为典型的经济信用领域的信用修复和以信用监管为典型的公共信用领域的信用修复。本文阐释了两类信用修复机制的法治逻辑,并提出了《社会信用法》的规则设计思路。
信任是现代社会经济正常运行的基础。社会信用体系建设是一个系统性的、全链条的工程,是对社会主体信用的动态监管、评价与建设,在内在逻辑上包含了信任、守信/失信与重塑信任三个环节。具有前后紧密相续的内在逻辑关系。具象到中国的社会信用体系建设中,衡量特定个体信用状态的两个基本维度是履约与守法。
对于失信行为治理,社会信用体系建设的重要手段之一就是失信惩戒,但这并不是信用运行的终点。信用建设的目标是为了让社会保有信任、让社会主体讲信用。失信惩戒只是一个过程性手段,其目标是为了引导社会诚实守信、遵纪守法,遵守诚信伦理。最终为达到诚信社会建设目的还需要信用修复(CreditRepair)作为配套机制。信用修复为失信主体重塑信用、重获社会信任提供了方法和路径,既是失信惩戒制度的必要延伸,也是社会信用体系建设的重要内容。
本文以信用修复法治化为主线,重点针对经济信用、公共信用中的信用修复问题,阐述了信用修复的基本逻辑及其规则设计,提出了未来信用立法的相关思路。
在市场经济国家,“信用”作为一个概念有特定语境,主要是指以经济债权债务为核心的经济信用关系,与之相对应的失信惩戒更多表达的是一种经济治理状态。然而在中国的语境之下,信用既包括经济方面的履约状态,也包括对法律的遵循状态。由此,失信惩戒可以基于主体、权利来源等方面的不同进行必要的类型化处理。本文从信用性质类型出发将信用修复分为经济信用和公共信用两类场景。其中,经济信用领域的失信惩戒主要是指在交易活动中,市场主体因违约行为受到其他市场主体的信用惩戒。公共信用领域的失信惩戒主要指在社会相关活动中,市场主体因违反相关法律法规而受到公权机构的惩戒。
笔者认为,失信惩戒可以进一步类型化为市场性惩戒、行业性惩戒、社会性惩戒、行政性惩戒以及司法性惩戒等种类。信用修复是和失信惩戒紧密相关的,失信惩戒措施可以体现出失信主体的信用等级和修复难度。有学者针对信用修复进行的类型化分析研究,分别从主体、失信程度和失信领域进行了类型化归类。本文也是基于这样的考量,认为信用修复可以根据在经济信用和公共信用的不同场景之下,进行类型化的界定和划分。
(一)典型样态:经济信用领域的信用修复
从域外经验来看,信用是以征信活动等作为典型代表的经济信用制度,其信用修复机制的立足于经济领域的债权债务关系,一般表现为对失信行为进行改正并取得对方谅解后从而得到信用的重塑。
《美国信用机构修复法》(CreditRepairOrganizationAct)为信用修复这个概念提供了一个可供参考借鉴的法律表达。根据该法第1679条的规定,信用修复的主要功能是改善消费者的信用档案、信用历史记录或者信用等级,或者,向消费者提供与改善信用活动或服务相关的忠告或者帮助。而信用修复机构,则是指从事前述信用修复活动并获得相应利益或者回报的机构。
与域外所不同的是,在作为经济信用典型代表的征信领域,我国并未确立信用修复制度。《征信业管理条例》和《征信业务管理办法》等相关立法均未明确规定信用修复制度。从官方的立场来看,亦不认为我国在征信等经济信用领域存在“征信修复”制度。当然,有学者在宽泛的意义上将信用信息的异议或删除视为一种信用修复机制。
《征信业管理条例》第16条规定:“征信机构对个人不良信息的保存期限,自不良行为或者事件终止之日起为5年;超过5年的,应当予以删除。在不良信息保存期限内,信息主体可以对不良信息作出说明,征信机构应当予以记载。”
《征信业务管理办法》第26条规定:“信息主体认为信息存在错误、遗漏的,有权向征信机构或者信息提供者提出异议;认为侵害自身合法权益的,可以向所在地中国人民银行分支机构投诉。对异议和投诉按照《征信业管理条例》及相关规定办理。”
笔者认为,立法对信用信息设定的最长保存期限或者异议、投诉机制,虽然给予了失信主体保护和重新积累信用的机会,但该类机制与当事人作出努力改正失信行为的主观态度无关,并非典型的信用修复种类。基于本文的立场,我们认为,信用信息的异议或删除并非本文所述的信用修复,亦不在本文的讨论范畴。
(二)中国的实践创新:公共信用领域的信用修复
我国当前的社会信用体系建设所创设的公共信用制度,已远超经济信用的范畴,是以守法状态作为衡量信用维度的一种机制。基于信用监管、失信惩戒等实践的需要,对于将行政相对人列入严重违法失信主体名单、公示行政处罚信息、列入经营异常名录等情形,则存在如何让行政相对人退出“黑名单”或者停止公示信息,使其恢复到正常经营状态的现实需要。
现行大量的政策、立法中关于信用修复的规定,都是指向公共信用制度的,主要包括行政和司法两大领域。
在行政监管领域,2025年11月国家发展改革委制定的《信用修复管理办法》、国家市场监督管理总局制定的《市场监督管理信用修复管理办法》均明确规定了信用修复制度,其适用对象主要是指全国公共信用信息基础目录和地方公共信用信息补充目录中所列的对信用主体信用状况具有负面影响的信息,包括严重失信主体名单信息、行政处罚信息、异常名录信息和其他失信信息(如抽查检查结果负面信息等)。
司法领域也正在逐渐引入信用修复制度,2021年《最高人民法院工作报告》指出,要探索建立信用修复机制、健全善意文明执行制度。部分地方法院开始针对失信被执行人探索信用修复制度,建立完善相关激励机制。这就意味着,我国在借鉴域外征信立法和实践的基础上,构建了公共信用领域的信用修复机制。这与域外立法和实践存在着显著不同。
(三)本文的核心立场
我们认为,基于对市场经济国家信用法治典型实践的借鉴,我国的社会信用立法中应当确立征信等经济信用领域的信用修复制度;与此同时,我国在社会信用体系建设中所创新的公共信用制度,也应当进一步体系化、制度化、法治化。
作为立论的基础,本文拟对应经济信用、公共信用两类信用维度,从公法、私法两个角度对信用修复问题进行类型化研究。
其中,私法领域的信用修复遵循“改正失信行为-逐渐恢复声誉或信誉-得到其他市场主体信任”这一基本路径;而公法领域的信用修复因涉及到社会公共利益,则应该在符合法定条件、法定程序的前提下才能进行修复,这就需要行政机关等公权力主体介入到信用修复过程中来,进行必要的督促、管理和服务,从而使违法失信主体得以进行信用修复。
在征信、评级等经济信用机制较为完善的国家,信用修复机制是失信行为人改善其信用状况,重获社会信任的基础性制度。也因此,域外的信用制度主要针对征信等经济信用而设计。
(一)通过信用修复重获社会信任的逻辑脉络
征信领域的信用修复机制是经济信用修复的典型代表。围绕市场声誉机制的运行机理,征信制度构建了以信用信息为基础的制度化信用,摆脱了人格化信用的束缚,推动信用从人格信用向制度信用的迈进,也使得市场声誉机制有了强大的信息依托。基于征信制度,债权人和债务人的履约结果不再局限于合同相对人之间,而可以为第三人所观察。第三人基于自己对商业利益的判断,可以选择与诚信的债务人合作,或者拒绝与不诚信的债务人合作,或者采取防御性的交易措施,由此极大提升了整个社会交易的理性化。
在典型的征信活动中,银行等金融中介机构扮演了两个角色:一个是经济交易的当事人;二是金融消费者的征信记录者和管理者。基于其作为借贷活动参与者,银行等金融机构有资格、有能力从市场上获取金融消费者的大量借贷信息,形成与特定交易方的相关征信记录,并由征信机构汇总整理形成完整的征信报告。此类征信报告不仅成为金融机构信贷审批的重要参考,甚至可以成为其他经济主体的授信或评级依据,对市场主体信用信息的对外传递发挥了重要的影响力。
在此机制之下,基于市场声誉机制的运行机理,债权人和债务人的履约结果不再局限于合同相对人之间,而是被第三人所观察。债务人过往的金融借贷、信用消费等信用信息对于其未来与第三人之间能否达成交易具有至关重要的影响。信用记录倘若良好,则债务人将在第三人处获得较高的信任度。反之,债务人的信用记录有瑕疵,存在重大失信行为或者多次违约,则第三人将慎重考虑与其交易的安全性、可靠性,要么拒绝交易,要么将交易条件提高到足以保证安全的程度,这意味着债务人将在未来与第三人可能达成的交易中处于不利地位。
在此情形下,希望有更多交易关系的债务人往往有强烈的冲动改变其在征信系统中的负面记录,试图以改变后的记录取悦于提供金融信贷或提供商品赊销服务的第三人。从某种程度来说,信用修复制度之所以产生,一是为了满足债务人改善其负面信用历史的强烈需求;二是为了满足债权人防范交易风险的强烈需求。
我国《信用基本术语》第4.12条将信用修复界定为:“依法改善对受信方的负面记录和评价,允许受信方对其失信行为的客观原因进行解释的技术手段。”该术语将信用修复理解为解释的过程,揭示了信用修复的实质是,债务人(受信人)向第三方说明,其此前的不良信用记录已得到了改善并取得债权人的谅解。由于这种解释是面向任何可能的第三方,符合征信制度作为一种增进社会信任的基本功能定位,是市场声誉机制发生作用的一种集中表现。
在这里,如果我们假定一个经典的信用修复场景,不难发现,信用修复通常包括了这样几个过程:
1.债务人在信用交易中存在违约行为。债权人与债务人进行借贷、赊销等信用交易后,债务人存在逾期清偿或不能清偿债务之不良记录。在合同关系上表现为违约,在征信关系上表现为失信。于是,该失信信息被记录于征信系统中。
2.债务人有改善信用记录的需求。失信行为人(债务人)为了与未来第三人进行交易,有必要改善其信用,获得更高信用等级,于是债务人以偿还债务、提供担保、清偿部分信用卡等方式优化其信用记录,努力将自己塑造为一个值得信任的交易主体。
3.债权人对债务人改善信用的行为予以认可。债权人在获得债务人全部或部分清偿或者获得担保后,对债务人予以谅解,同意债务人在征信记录中进行必要的解释、批注,或者依法不再披露该不良记录(如澳大利亚等国家和地区)。这就意味着债务人取得了合同相对方的谅解和信任。
4.在征信记录中予以记录,从而实现对信息的修正。基于改善失信记录的要求,按照法定程序由征信机构或者本人、代理人等对前述过程予以记载和标注。于是,在债务人征信系统中的失信记录中就产生了诸如“债务人已偿还贷款(或提供担保)”之类的批注。在法律允许不再披露失信信息的国家或地区,则可以依法停止披露该记录。
5.信用信息的记录可供第三人观察。经历以上过程,以信用记录改善为目标的信用修复过程完成。债务人与第三人拟进行交易之前,第三人通过查询或债务人提供信用报告等方式获取以上记录时,就可以清晰地了解其债务人过往债权债务的履行信息,并决定是否同其进行交易。
考察以上完整的信用修复过程,包括了“产生失信记录并记载于征信系统—债务人改善信用—债权人谅解—在征信记录予以批注或不再披露不良记录—第三人考察债务人的信用修复信息”等环节。
从法治的角度来看,前面三个环节取得债权人谅解,主要是基于合同双方当事人的意思自治而产生。第四个环节则是信用修复的目标,这是由具有社会性的征信立法予以调整的行为。第五个环节则是第三人对前述征信记录的利用过程,体现了征信的高度社会化特性。
信用领域内的信用修复运行机制如图1。
“支配人的行为的利益并不是客观利益,而是主观利益,或者说是人们感受到的利益。”也因此,信用修复成为信用运行机制中不可或缺的内容,满足了特定社会主体的需要。完成信用修复的失信市场主体,会重新获得具有较高信任度的信用报告,在正常的生产经营活动中可以减少甚至免予来自金融机构以及交易对象等的信用约束或限制。作为一种让市场主体重新被信任、提升其市场评价的机制,信用修复制度对进一步引导市场主体提高自身信用水平、营造诚实守信的良好氛围起到极大的推动作用。
(二)信用修复之基本要件
信用修复是一套以“造成信用主体信用状况降低的信用信息或信用行为”为对象的改善机制。对违法、失信行为的更正,在信用修复制度建构上具有基础性地位,而对失信信息的处理则是一种重要的外在表现形式。
1.“信息”要件
在交易关系中,信任机制是一种基于信息的策略,即信息之所以重要是因为其构成了交易的决策基础。获取充分信息之后再做决定是十分重要的,信用信息的记录给第三人提供了理性决策的工具,尤其是负面的信用信息。在传统的市场经济中,经济交易本身是私人主体之间发生的权利义务关系,基于合同相对性,相关履约或违约信息并无专门的机制向社会传递。但是在现代社会,特别是有了市场化的征信等专门经济信用制度后,信用信息的迅速传递成为可能且必要。经济交易行为产生的同时,经济交易当事人之间便产生了相应的信用信息,此时交易一方的履约状态作为其“信用”的表现形式,该信息便不再是纯粹的私人信息,而具有了“准公共信息”的特征。
经济信用领域主要通过“信息-声誉”机制发挥作用,信用主体信用修复的目的是为了重新获得市场声誉,从而可以较低的交易成本获得更多的交易机会。鉴于市场主体之间具有平等的法律地位,交易双方容易存在着信息不对称和道德风险等问题,一份全面记载信用主体信用信息的信用报告能够为决策者提供更为准确的信息。经济领域对信用修复信息的记录,与对失信信息的记录一样,都是旨在让社会知晓失信行为人已经改正失信行为取得债权人谅解,并由此取得社会信任的重要一步。
2.“修复”要件
完整的信用修复过程,可以分为矫正失信行为、信息修复两个重要节点。
一是行为修复(矫正失信)。经济信用领域失信行为的修复本质上是私权利主体之间的契约,是一种双务行为,即一方提供修复方案、另一方同意谅解。受信人在经济交易中违约的,作为授信人的银行等机构可以采取列入征信不良记录、停止贷款、加收罚息等惩戒手段。经双方一致同意,信用主体可以采取的修复行为包括但不限于提供相关抵押品、及时还贷和支付罚息等。待金融机构确认后,解除相关惩戒手段,并重新评估和赋值金融消费者的信用度,恢复该主体可以享有的相应信用经济价值。
二是信息处理。信用记录是信息主体社会经济交往的客观记录,供信息使用者判断、分析信息主体信用状况时参考。征信报告全面、真实记录信息主体在金融机构借贷、还款、履约和守法的情况。《征信业管理条例》等规定,无论是征信机构还是商业银行等信息提供者,都有如实报送信息的义务,无权随便更改、删除征信报告上展示无误的不良信息。
(三)对信用修复两个重大问题的澄清
精准的概念和语义界定是构建信用修复法律机制的基础和起点。在当前的社会信用实践中,对于信用修复概念还存在着若干重大分歧。笔者拟作如下分析,以期澄清信用修复的相关内涵。
1.仅有主动改正的行为是否属于信用修复?
失信行为总是在一个具体的交易场景体现出来的,信用法律关系中也存在双方当事人。在合同关系中,当合同相对方改正违约行为之后,是否属于信用修复?我们认为,信用修复是一个双务行为,应当是一个双向的过程,除了失信主体主动改正其行为之外,还需要取得对方的宽容、谅解。既然信用关系首先是产生于两个特定的主体之间的合同关系,要进行信用修复,自然应当首先获得合同相对方的谅解,才谈得上修复失信行为,并进而取得社会的信任。由此,信用修复是一个双向互动的过程。
2.是针对行为的修复还是针对信息的处理?
在实践中对信用修复有着不同的理解。狭义的理解认为,信用修复就是对过去失信行为的改正和信用的提升。而广义的理解,则既包括对信用失信行为的改正,也包括对信用信息的更正等。
笔者认为,信用修复的目标是改善其信用状况,恢复或提高其在社会中的信用评价,并向社会传递其值得信任的信息。因此,改正失信行为是信用修复的本质,但在失信行为改正后对相关信息予以批注或者停止披露,从而向社会传递信用修复的事实,是信用信息的处理行为,也是向社会传递信用状况的重要内容。
《征信业管理条例》所规定的“信息主体认为征信机构采集、保存、提供的信息存在错误、遗漏的,有权向征信机构或信息提供者提出异议、要求更正”,实质是对征信记录的一种纠错机制,仅适用于“非因信息主体自身原因造成”的记录错误。而信用修复则更多的是指“失信后的信用重塑”。
必须强调的是,信用修复不应是简单地删除或屏蔽失信记录,而是为信用主体提供了一个重新获得社会信任的机会,核心是对不良信用的改善,目的是提升信用主体的信用状况、维护交易秩序、优化营商环境。因此,信用修复是一套以“造成信用主体信用状况降低的信用信息或信用行为”为对象的改善机制。对失信行为的改正是信用修复的实质,在信用修复过程中居于基础性地位。而信息的批注、更改、删除、不再披露等则是一种外在的表现形式。
在经济信用机制中,信用修复虽然可以基于对违约行为的矫正而进行修复。然而,由于征信等机制中的信用信息具有明显的公共性,信用修复也存在着明显的公与私之间的利益平衡与冲突问题。信用修复不能仅仅考察合同相对方的谅解因素,也同样要考察公共利益的问题。基于市场声誉机制,违约主体在获得合同相对方的谅解之后,在法定期限以内,其失信记录仍然应该为第三人通过信用查询等方式依法进行观察、知悉,从而有效维护交易安全。就经济信用中的信用修复而言,相关立法应当更加重视补强私法性规定、细化和完善程序性规定。
(一)我国公共信用领域的信用修复机制
作为系统性的制度建构,社会信用体系建设需要政府、企业、社会等多元主体的通力合作才能得以完成。不同于传统的经济信用,我国的公共信用制度的实质是一种以公权力为支撑的新型社会治理手段,具有本土性和独创性。而信用修复既是社会信用治理的一个环节,亦是一个持续、动态的信用管理过程。
因此,公共信用领域的修复制度其运行逻辑与经济信用修复既有共性,又有差异性。共性在于都借助于“信息-声誉”机制发挥对市场主体行为的调节作用,而差异性则在于公共信用修复机制是以公共管理部门为主导的信用管理活动。
与域外所不同的是,我国信用修复制度的探索更多地体现在公共信用领域。笔者经检索人民日报数据库发现,“信用修复”一词早在2006年就已出现于地方信用建设的官方文件。
2016年5月30日,国务院发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)提出,建立健全信用修复机制......在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的,不再作为联合惩戒对象。
国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)也指出,要健全和完善信用修复机制,失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的,均可申请信用修复。符合修复条件的,要按照有关规定及时将其移出严重失信主体名单,终止共享公开相关失信信息,或者对相关失信信息进行标注、屏蔽或删除。
2025年3月21日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于健全社会信用体系的意见》,指出要完善统一的信用修复制度,建立健全统一规范、协同共享、科学高效的信用修复制度。
2025年6月,国务院办公厅印发《关于进一步完善信用修复制度的实施方案》(国办发〔2025〕22号)的十条措施中,有九条都是用于规范公共信用修复的相关责任主体。
随着法治化进程的加快,相关部门及地方的信用立法也对信用修复作出了规定。其中,国家市场监督管理总局早在2021就出台了信用修复的相关管理规定。
2025年11月新发布的《市场监督管理信用修复管理办法》针对在国家企业信用信息公示系统依法公示的市场监督管理领域行政处罚、抽查检查结果负面信息、列入经营异常名录、列入市场监督管理严重违法失信名单等信息,完整系统地构建了市场监管领域的修复规则。
该《办法》第二条规定“本办法所称信用修复,是指对国家企业信用信息公示系统依法公示的违法失信信息,在当事人履行相关义务、纠正失信行为,改善自身信用状况后提出申请,或者在公示期届满时,由市场监督管理部门停止公示相关信息,将当事人移出经营异常名录、市场监督管理严重违法失信名单。市场监督管理部门进行信用修复后,应当依法解除相关管理措施。”
2025年11月,国家发展改革委发布的《信用修复管理办法》第三条规定:“本办法所称的信用修复,是指信用主体为积极改善自身信用状况,在纠正失信行为、履行相关义务后,有关方面按照规定终止公示、停止共享和使用失信信息,同步依法依规解除失信惩戒措施的活动。”
由此观之,行政执法领域的信用修复,是在符合相应条件的情况下,将违法失信行为人从特定的失信名单中移出,解除相关行政管理措施,并停止负面信息公示的行为。
(二)公共信用领域信用修复的运行逻辑
公共信用制度具有较强的行政主导性特点,政府在信用修复中有着特定的角色定位,即构建有效应对和化解政府与社会关系问题的治理规则、程序及其秩序。以信用监管为典型形态的公共信用制度,在形式上借鉴了经济信用领域声誉机制的运行逻辑。
在公共信用修复机制中,涉及的三方主体分别是信用主体、失信认定行政机构以及信用修复机构。公共信用机制在市场声誉机制的基础上,兼具较强的行政主导性;也因此在公共信用的修复中,行政机构扮演了管理者、监督者和服务者的角色。
公共信用领域信用修复的运行逻辑如图2。
首先,公权力机关是社会经济生活的监管主体,对信用主体的失信行为依法认定;而失信主体的信用修复则需要在接受相应的惩戒并进行了整改以后,通过相关行政机关管理的信息平台向作出失信认定的公权力机关提出申请,失信认定的公权力机关经核实确定可以修复的,方得在信息平台上进行相应的修复。
其次,信用信息不仅在多部门行政机关中共享,还可以被依法公示给社会公众。
再次,公共信用修复机制的本质是一套以公权力为支撑的社会治理机制,其目的有三:
一是鼓励失信主体进行信用修复;
二是行政机关通过促使失信主体的行为修复从而恢复经济社会的正常秩序;
三是出于改善公共信用的治理目的,对公共秩序和公共利益的维持与保护。
因此公共信用修复还必须维持必要的行政惩戒,包括失信惩戒和信用修复过程中不诚信行为的行政惩戒。
(三)公共信用领域信用修复的法治要素
目前我国关于信用修复机制的规定相对零散,具有较强“政策主导性”和法律滞后性,法律依据层级较低,不同规则之间有所冲突。为避免实践中由部门或地方主导的信用修复模式带来的公权力扩张和执行异化,应当进一步完善信用修复的法律规则,用以完善信用修复的监督机制、明确信用修复方式及信用修复流程设计,切实保障信用修复机制的实施。
1.维持适度惩戒原则。信用修复是失信惩戒的补充机制,是行政合理惩戒的表现,因此信用修复应当严格遵循比例原则。比例原则是保障行政执法过程实质正义的重要原则,也称禁止过度原则或最小侵害原则,是指行政权尤其是行政裁量权的行使应当全面权衡公共利益和个人利益,尽量采取对行政相对人权益损害最小的方式,并使其与所追求的行政目的之间保持平衡。即不同程度的失信对应不同的惩戒措施,因此也应当对应不同难度的修复程序。
首先,失信惩戒是重在引导社会成员诚信守法的社会治理手段,失信主体在履行相关法定义务、消除不良社会影响后,应当给予其修复的机会,从而鼓励失信者改过自新。因此信用修复本身便是对失信惩戒“比例原则”的具体体现,确保过罚相当。进而,关于违法失信行为修复规则的设计,应当考虑失信主体的主观故意状态、行为的社会危害性以及不良社会影响的消除程度等方面的因素,根据严重程度分级分类来进行相应的修复规则设计,该种机制称之为分级分类信用修复。
2.修复条件法定原则。公共信用具有较强的公共属性,其监管具有较强的公权力主导的特性。失信惩戒措施由公权力机关所采取,因此允许信用主体实施信用修复并借此解除失信惩戒措施也应当具备法定条件。信用修复的法定条件包括:
(1)已维持了最低限度的惩罚,集中体现为经过了最短公示期;
(2)失信主体进行了整改,证明其已采取有效措施改正其违法失信行为;
(3)公权力机关审查确认其已改正违法行为;
(4)公权力机关作出决定,允许失信主体修复信用,并解除失信惩戒措施及其他管理手段。
公权力机关所作出的信用修复及解除管理的决定,应当受到信用主体及社会的监督。公权力机关不予实施信用修复的,信用主体可以要求行政复议或提起行政诉讼;相关利害关系人认为信用修复决定违反法律法规的,可以提出异议或者行政诉讼。
3.修复程序法定原则。信用修复是失信主体通过采取相应的途径重拾信任的过程,而公共信用领域的信用修复需要信用主体和行政机关两方的共同参与。
一方面必须严格遵循正当程序原则,对公权力部门进行权力约束。由于信用惩戒与信用修复对于失信主体具有较大的影响,甚至关乎其在市场中的“生死存亡”,因此可能会导致其产生向相关主管部门进行利益输送以换取“网开一面”的天然倾向。加强对信用修复的程序性约束,防止政府相关主管部门产生“监管俘获”,是强化信用监管实效、提高信用修复质量的必然要求。
另一方面,又因为信用修复是一个需要多部门协同修复的信用管理机制,因此必须明确各部门职责和制度之间的衔接,尤其是信息管理平台、失信行为认定机关和信息数据协调部门等不同职能机关的分工与合作,明确修复依据和管辖权等问题,避免违法行政和行政部门的相互推诿。
信用修复上接失信惩戒制度,下启信任的重建,是失信人打开禁锢的“钥匙”,也是债权人维护交易安全的重要机制,具有重要的制度价值,在我国未来制定的《社会信用法》中应该进行必要的立法表达。作为社会信用体系建设领域的基本法,《社会信用法》应在失信惩戒法律规则的基础上,对信用修复制度进行体系化的设计,明确信用修复的内容、范围和修复方式等基础规则,确定实施主体、信用修复中的权利(权力)义务关系等。在具体规制设计上,信用修复应当以失信主体、市场秩序和社会公共利益的平衡为基本原则,将最终的法治环境和营商环境是否改善作为重要的评判内容。
(一)经济领域失信行为的修复规则
《社会信用法》对经济领域信用修复规则的设计,其重点主要是引导失信主体主动修复、敦促失信主体主动纠正失信行为,同时保障债权人交易安全,维护诚实守信的市场经济秩序。经济领域的信用修复,本质上是针对违约失信行为的信用修复,立法重点包括:
1.明确失信行为矫正的方式。对失信行为的修复,应当落脚于失信人合同义务的履行。即通过允许债务人通过偿还债务、提供担保、与债权人达成和解等方式纠正其失信行为,并将其作为信用修复的主要路径。建议建立经济领域信用修复守信承诺制度,通过让失信主体签署《信用修复守信承诺书》,承诺一定时间内不再产生新的失信行为、及时积极改正违约行为,从而建立信用修复的激励机制。
2.明确信用信息处理机制。由于征信机制本质上一种市场声誉信号的传递和运行机制,涉及到第三人能否对失信行为人的行为进行观察,进而采取维护交易安全的措施。故征信领域的失信信息,在失信行为人进行修复之后,在法定保存期限内,征信系统中的失信信息应当连同其信用修复信息一起进行客观记载,并依法供第三人查询,从而为第三方观察其信用状况提供客观的信息记录根据。
在失信主体实施信用修复后,对于信用信息如何处理,存在不同的见解。有论点认为,实施信用修复后,金融机构、征信机构等应当停止披露或者删除相关失信信息。从域外实践来看,的确也有类似做法。
2025年10月,中国人民银行提出要研究实施一次性的个人信用救济政策。同年12月19日发布的《关于实施一次性信用修复政策有关安排的通知》指出,为积极应对新冠疫情后续影响,支持信用受损但积极还款的个人高效便捷重塑信用,助力经济持续回升向好,中国人民银行决定实施一次性信用修复政策。
其主要制度安排是:对于2020年1月1日至2025年12月31日期间,单笔金额不超过1万元人民币的个人逾期信息,个人于2026年3月31日(含)前足额偿还逾期债务的,金融信用信息基础数据库将不予展示。这一政策充分考虑了经济社会发展的实际情况,符合社会的普遍认知以及公平正义等要求,笔者对此予以高度认同。
当然,对于此类屏蔽式信用修复,也需要我们更加客观地去看待。不再披露相关失信信息将导致的一个直接可见的不利影响是,失信信息的记录将由此而不完整,从而不能客观反映特定期间内信用主体的信用状况。
从域外部分国家和地区的情况来看,在实施信用修复后,在法定期限内的过往信息并不停止披露,但可以由征信机构在失信记录旁批注信用主体改善其信用状况、取得债权人谅解等实施信用修复的实际情况,或者直接注明该项债务已“结清”等方式,从而使得法定保存期限内的信息能够向第三方进行客观展示,使第三方能够通过这些客观记录,更加精准地判断信用主体的信用状况。我们认为,未来如果建立屏蔽式的信用修复制度,应当通过修改相关立法,明确该类信用修复的法律规则。
在信用修复过程中信用主体对修复情况存在争议,如征信机构不予信用修复的,还需要构建自主解释机制,即信用主体可以在失信记录旁批注其自主解释意见。允许失信主体自主解释,有利于维护信用主体的权益,也充分保护第三方的知情权,从而让第三方能够更好地理解信用主体目前的信用情况,有效维护交易安全。
我们认为,在征信等经济信用领域,我国应当建立以批注式为主、屏蔽式为辅的信用修复机制,并针对不同的情形适用不同类型的信用修复机制:
(1)针对企业和一般的个人征信记录,应当建立以批注式为主的信用修复制度。即在法定期限内,失信记录原则上应当持续披露,但可以通过批注或自主解释确等方式对信用修复情况进行记载,从而保征信记录的完整性和准确性;
(2)针对特定个人的征信记录,建立和完善屏蔽式信用修复制度。即综合考虑欠款额度、主观过错等因素的基础上,对于欠款额度较低的个人或者因不可抗力等特殊原因而导致违约的个人,在其履行义务完毕、纠正违约行为后,在失信信息保存的法定期限内,可以不再披露失信记录。同时,对于不再披露失信记录的,应当具备严格的法定条件,审慎构建相关制度体系。建议通过修改《征信业管理条例》等相关立法,明确该类信用修复的法定标准、法定条件和法定程序。
3.构建市场化的信用修复机制。通过设立市场化运作的专业信用服务机构,为失信主体改善其信用状况提供专业帮助和支持,是经济信用领域信用修复的重要实践。例如:
美国的《信用修复机构法》以法律的形式明确了信用修复机构的业务范围、细化工作流程、明确责任义务等方面的内容,推动信用修复服务行业的规范运行;
英国通过立法明确规定信用修复机构的主体资格和职能范围;
韩国则在各大主要城市设立独立于其他委员会的信用恢复支援委员会,该委员会为非营利机构,经费由财政部和金融监督委员会负担,用以协助解决失信群体的债务危机。
目前,我国正在推动市场化的信用服务机构建设。2019年7月2日,国家公共信用信息中心发布了关于《可为信用修复申请人出具信用报告的信用服务机构名单(第一批)》以及《可承担信用修复专题培训任务的信用服务机构名单(第一批)》的相关公告,这是政府促进专业化信用修复机构发展的重要实践。为推动市场化的信用修复机构的发展,在我国的社会信用立法中应当明确专业信用修复机构的法律地位,并对其业务范围、从业规范等加以界定,推动信用修复的市场化运行。
通过征信机构的联合,构建各方协同联动的信用修复平台,畅通信用修复渠道,便利信用修复。美国四家大型信用修复机构联合建立了异议处理平台e-OSCAR,消费者在线进行异议申请后,平台将异议申请转交给信息提供者并进行处理。借鉴域外的此类经验,我国可由行业协会牵头建立类似的统一信用修复平台,将金融机构、信用主体、修复机构、其他第三方机构等纳入平台,可以实现信用信息共享、降低信用修复成本、提高修复效率。在异议申诉和处理方面,可以建立多种渠道的异议受理方式,提供信用修复APP、官方网站、支付宝、微信公众号等多元化的异议受理途径,优化信用修复操作流程,提升办事效能。
(二)公共领域失信行为的修复规则
由于公共信用制度具有强烈的政府主导特征,其规则构建应当贯彻行政法治的逻辑和理念,严格遵循依法行权、过罚相当、正当程序等法治要求。制度设计中则主要表现在公共信用中的分级分类修复机制、监督机制等。
1.信用修复分级分类机制
在公共信用领域,对于信用修复问题有着较为急切的现实需求。在公共信用领域中对于违法类失信行为的信用修复规则,主要应当考虑如下因素:
(1)失信行为发生时信用主体的主观过错程度;
(2)失信行为的危害程度;
(3)失信行为发生的客观原因。
我们注意到,国家发展改革委于2025年11月通过的《信用修复管理办法》,其亮点之一就是明确了失信信息分类管理,按照失信严重程度划分为“轻微、一般、严重”三类,并设置不同的公示期限。
信用修复的分级分类应当主要包括以下情形:
对于轻微违法失信行为,主要是纠错式的修复。即原则上在失信行为人改正其不良行为后,即可即时修复。如《市场监督管理信用修复管理办法》第12条规定,被列入经营异常名录的当事人,纠正违法行为后即可申请信用修复。
对于一般违法失信行为,则必须有严格完整的程序制约,其修复的条件应当严于轻微违法行为,但相比严重违法失信的信用修复要宽松。与严重违法行为相比,其最长公示期、最短公示期的规定,应当体现过罚相当的原则。一般违法失信行为的修复是适用范围最广的一类修复方式,因此修复方式上种类最多,程序也最多样,包括失纠错式的修复、补偿式的修复等。
对于严重违法失信行为,由于该类行为的主观恶性较大,行为性质较为恶劣,行为后果较为严重,对于其信用惩戒必须保持一定的期间,从而对其施加足够的惩罚。在信用修复方面,最长公示期和最短公示期均应严于一般违法失信行行为的信用修复条件。对于严重违法,还必须有严格的修复行为、可见的状态改善以及对已造成损失的弥补,经法定评估后方可修复。
值得关注的是,由于信用修复涉及到行政主体与信用主体的互动,因此必须对两方主体的行为进行相应的约束,才能够使得信用修复机制起到相应的社会效果,避免公权力的滥用和行政资源的浪费。
其一,关于信用主体的责任。一方面要对市场主体虚假修复或不实承诺、陈述规定相应的责任,包括禁止再次修复等。
其二,关于行政主体的责任。对行政主体在信用修复过程中未尽到相应的监督、管理和服务职责,应当进行必要的问责。
2.信用信息记录的处理机制
信用修复机制本身是一个对信用主体信用状态持续关注、动态管理过程的一部分,因此其对信用信息的规范化管理直接影响到社会公众对信用主体的信用认知。为客观、真实、全面地记录信用主体的信用状态,信用信息管理可分为停止公示式修复、删除式修复、标注式修复等类型。
删除式修复是指失信主体完成修复行为并满足修复要求的,信用修复机关将相关失信信息进行删除。该类修复方式一般适用于轻微违法失信信息,且适用主体为各类信息公示平台;或者有关单位发布明确规定删除失信信息的。
标注式修复是指失信主体履行相关修复要求后,由信息记录单位在原失信记录上注明“已修复”等字样,不再作为失信信息或者失信联合惩戒的依据。该类方式主要适用于一般违法失信行为或者严重违法失信行为,多表现在行政执法领域,通过标注“该失信行为已修复”等字样,平衡社会公共利益与当事人的合法权益之间的冲突,在保障公众知情权的同时不妨碍失信惩戒措施的解除。另外还应明确,对于特别严重的违法失信行为,视其公共危害性还可以选择对失信信息的永久保存。
3.信用修复监督机制
强化信用修复的事后监管是推动政府职能转变,对信用修复进行操作的必由之路。修复后的信用状况是有关部门以后采取何种监管措施以及何种程度监管的重要参考依据,因此必须加强对信用修复的事后监管工作,对失信主体修复后的活动予以持续关注和监管。监督主体可以分为机关内部监督、社会监督和群众监督等。其中,尤其要注重加强公众监督,注重建立健全信用修复公示异议期制度,将修复成功的信息在指定网站上进行公示,接受大众的监督。
建立信用修复过程中的失信行为惩戒机制。对在信用修复过程中的各类主体,如失信主体、社会大众和政府部门工作人员等,应当秉持尊重事实的精神,如未真实反映情况,造成修复失当的,经由信用管理部门查实认定,将作为其失信表现记入地区公共信用信息平台,在不侵犯商业机密和个人隐私前提下在相关信用网站和公众媒体上曝光。涉及违纪违法行为的,移交有关部门进行处理。同时,应当限制此类失信主体的信用修复权限。
此外,立法还应构建信用修复豁免机制。考虑到新冠疫情、非典等类似的公共卫生事件,应急状态下的失信修复可以作为常规修复的例外,以帮助因公共危机而失信的市场主体尽快恢复信用。
(三)探索由司法主导的破产重整企业信用修复
当前,在企业破产重整过程中,破产重整企业以及参与重整的各方对于信用修复有着强烈的需求。这是由于破产重整企业因其不能偿还债务、税款等原因,往往在征信记录或者公共信用记录已有较多的负面记载。破产重整企业能够获得信用修复,是其获得融资便利或者接受正常公共服务便利的重要条件,当然也是破产重整成功的重要因素,受到了社会各方的关注。在当前我国欠缺征信信用修复机制的情况下,温州等地方政府创设了“大事记”等方式,对破产重整企业重整情况进行必要的记录,恢复重整企业的正常经营状况,为其恢复运行能力,以便今后偿还债务提供了重要条件。
企业破产重整的信用修复具有双重属性:一方面包含了经济信用的内容,如企业的债务清偿;另一方面也包含了公共信用的内容,如企业的纳税信用、破产企业的违法信息等。因此,对于破产企业的信用修复,《社会信用法》应当设计专门条款予以规制。
我们认为,在破产重整领域应当建立信用修复的特殊机制。
国家发展改革委制定的《信用修复管理办法》第20条第1款规定:“重整计划或和解协议执行期间,重整企业或管理人可以持人民法院批准重整计划或认可和解协议的裁定书,向‘信用中国’网站提出信用修复申请。失信信息认定单位应当自收到申请之日起10个工作日内,按照最小必要原则,临时屏蔽违法失信信息,临时解除可能影响重整计划或和解协议执行的限制措施。”
前述规定重在对国家机关以及具有管理公共事务职能组织的信用修复机制进行规范。我们认为,除前述规定外,对于破产重整企业的信用修复问题,未来在《社会信用法》等相关立法中,还应当作出更加周全的规定:
其一,明确人民法院对于信用修复的建议权。即作出对债务人破产重整裁定的人民法院,可以向有关单位和组织发出临时豁免失信惩戒措施的司法建议书。
其二,明确临时豁免信用惩戒的协议制度。有关单位和组织对破产重整企业申请临时豁免信用惩戒措施的,可以通过与该企业签订谅解书等书面形式,就临时豁免信用惩戒措施的条件、期限及恢复信用惩戒措施的情形等事宜进行约定。
社会信用制度是一套社会生态运行系统,包含了征信、信用信息分级分类管理、失信惩戒与守信激励、信用修复等制度,是对社会信用生态进行可持续的维持与优化。信用修复机制的制度定位和规则设计必须有助于社会信任的塑造、个体信用的提升以及政府治理能力的现代化,必须抛弃粗放式的方法论,以类型化和分级分类的思维进行精准治理和应对。
经济领域的信用修复规则重在对失信主体改正违法行为,并在征信记录中予以记载供第三人查询等机制进行规定;公共信用领域的信用修复,则按照维持适度惩戒、信用修复条件法定、信用修复程序法定等原则,就公权力实施信用修复、解除信用失信惩戒措施等方面,分别针对轻微失信行为、一般失信行为、严重失信行为确立分级分类的信用修复规则。
作者：王伟,中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部教授,博士生导师;杨慧鑫,中国人民公安大学法学院讲师,法学博士。
