吴晶妹: 跨领域协同在社会信用治理中的应用 ——基于中国社会信用政策量化研究

（一）社会信用政策三维分析架构设想

本文根据“政策工具—政策目标—政策力度”框架，构建出作为我国基础制度的社会信用政策三维分析框架，见图1。

1.政策工具维度（X维度）

政策工具是在相应的政策环境下，政府为解决政策问题、推行政策方案、实现政策目标等采用的方法和手段。本文基于对社会信用政策词频的分析，尝试在社会信用体系建设背景下，构建出服务于经济社会整体发展的社会信用政策工具框架。

通过词频分析、内容归纳等方法，从具有演进变化特征的社会信用政策文献中提取16项信用主题词和8项信用政策工具，分别以Xi和Xi-j进行编码，结果如表1所示。篇幅所限，原始信用关键词和词频分布予以省略。

2.政策目标维度（Y维度）

政策目标是政策制定与政策执行的预期结果，规定着政策工具的使用目的。鉴于社会信用政策的目标不限于推动信用行业的发展，更多的是，通过其应用推动我国整体宏观经济社会的发展。因此，本文从《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）对我国经济社会发展设定的主要目标中提取出6个政策目标，作为对社会信用政策目标的基本分析起点。这6个政策目标是：经济发展、改革开放、社会文明、生态文明、民生福祉、国家治理。以“十四五”规划中的“篇”为单位，根据社会信用政策的作用领域将其编码到“十四五”规划具体小节的政策目标，编码结果见表2。篇幅所限，具体到小节的编码予以省略。

3.政策力度维度（Z维度）

政策力度用于描述政策的法律效力和行政影响力，由政策发布部门的级别决定，政策发布部门的法律地位和行政级别越高，政策力度越大，是体现政策重要程度的指标。本文参照我国《立法法》中对法律、行政法规、部门规章效力的规定及相关学者的研究，将社会信用政策力度依据法律效力高低进行分层，划分为5个等级，分数越高，代表政策力度越强。

本文收集的社会信用政策文件的原始法律效力分别是：法律、行政法规、监察法规、党中央和国务院政策文件、部门规章。以此为基础，对法律的政策力度赋5分，行政法规和监察法规的政策力度赋4分，由党中央和国务院联合颁布的政策文件力度赋 3分，由党中央或国务院单独颁布的政策文件力度赋2分，部门规章的政策力度赋1分，具体见表3。

在政策文本内容筛选方面，本文选择中央政策文件正文中含有“信用”“诚信”“失信”等社会信用领域的关键词，剔除仅包含“信用证”“信用保险”“信用社”“债券信用评级”“资金信用证明”等金融信用领域关键词的政策文件。本文未区分“信用”与“诚信”相关关键词，因其在政策语境中含义相近，如诚信档案与信用档案、诚信信息与信用信息等，均指向各领域的信用建设要求。故而，尽管学界对二者存在概念区分，为全面反映政策实践，尤其是金融、科研等领域中常见的“诚信”类表述，本文仍将它们共同纳入分析范畴。

在政策法律效力方面，本文选择法律效力层级为法律、法规、党中央和国务院政策文件、部门规章，未纳入各部委发布的部门规范性文件和部门工作文件。主要考虑是：根据《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）的要求，只有上述四类文件方具有在全国范围内实施严重失信主体名单制度的法定权限，本文立足中央宏观视角，将规范性、约束力相对不足的部委规范性文件和工作文件排除在外。

在政策有效性方面，本文选择现行有效的政策文件，排除已失效、已被修改的政策文件。这主要是考虑到已失效或已被修改的文件不再具备实际约束力，其条款内容可能已被替代、废止，乃至与现行法规相冲突；若纳入分析，既会稀释样本的权威性和可比性，也可能导致研究结论与当下制度运行脱节。在政策时间窗口方面，我国虽然在1999年就提出了社会信用体系的概念，但是鉴于我国社会信用体系建设进入快车道起始于2014年《规划纲要》的发布，本文对社会信用政策的研究时间窗口限定为2014—2023年的10年期间。

政策文本数据主要来源于“北大法律信息网”中的“法律法规数据库”，同时以“国家法律法规数据库”公布的政策文本作为补充，收集到与社会信用相关的中央政策文件共计1020份，作为本文研究的政策文本样本集。

（一）社会信用政策数量的总体演变趋势

本文将社会信用政策区分为国家和部委两个层面的文件进行分析，其中国家层面包括法律、法规、党中央和国务院政策文件，共计658项；部委层面仅包括部门规章，共计362项，总体情况见图2。

1.2014—2021年期间，社会信用政策持续发布从社会信用政策数量的绝对值看，2014年社会信用体系建设启动以来，国家和各部委对信用工作的重视程度直线上升。在《规划纲要》的规划期内的2015—2019年间，国家和各部委每年发布的信用政策数量之和每年都在100项以上。此外，整体信用政策数量在2016年和2021年出现两个小高峰，分别对应着“十三五”规划和“十四五”规划的发布期，也印证了我国社会信用体系建设是通过政府制定政策进行引导和推动的“政府主导型”建设模式。

2.2021年以后，社会信用政策数量相对减少2021 年以后，社会信用政策数量明显大幅降低，尤其是国家层面的信用政策数量，与高峰期相比减少了50%以上。可能的原因在于：“十三五”时期我国社会信用体系建设尚处于起步阶段，相关信息管理、数据共享、激励惩戒机制、信用服务市场等均处于初步构建状态，各项工作几乎从零开始，属于系统性建设的开端；而进入“十四五”时期，社会信用体系建设已迈向深化发展阶段，工作重心转向制度标准完善、信用应用拓展、信用主体权益保障等方面，制度框架基本成型，仅需进行局部优化和微调。

3.2020年前后，社会信用政策出现结构性变化从国家和部委的信用政策文件数量变化对比趋势可以发现，在2020年以前，国家层面发布的信用政策数量一直明显多于部委；而在2020年以后，除了2021年“十四五”规划发布期外，部委层面发布的信用政策数量开始多于国家层面。这说明虽然我国社会信用体系建设仍然是政府在引导推动，但是主体已经发生变化。近几年的社会信用体系建设更多的是各部委在主动推动，我国的社会信用体系建设整体上更加具体，显示出与前一阶段不同的特征。

（二）基于政策工具维度的分析

1.社会信用政策工具的总体应用情况

从政策文件数量上看，受关注度较高的信用政策工具是信用信息、信用监管、信用奖惩，对信用修复、政务诚信、信用服务的关注度相对较弱。8项信用政策工具在中央政策文件中的总体分布情况见表4。

（1）社会信用整体规划方面。社会信用整体部署工具中，政府更多使用“信用体系”的相关提法，而较少使用“信用建设”的提法。

（2）在社会信用基础设施方面。信用信息的记录、共享、公示等是我国社会信用体系建设最重要的抓手，66%的社会信用政策中提到了信用信息的相关内容。而在信用服务方面，虽然社会各界已经认识到社会信用体系的建设，不能仅仅由政府推动，还需要市场和社会力量的参与；但是，从政策分布来看，政府对推动市场性信用服务发展的政策制定较少。2019年以后提出的信易贷，虽然开始将公共信用向金融信用融合，但无论是措施的力度还是具体程度仍很不足。

（3）社会信用具体应用方面。使用信用监管工具的政策数量已经超过了信用奖惩，尤其是2019年以后，每年使用信用监管工具的政策数量均大于信用奖惩，说明我国的社会信用体系建设重点，已经从事后信用奖惩机制转向了事中信用监管机制的建立。这可能与2019年国务院办公厅发布《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35 号）（以下简称“35 号文”）的信用监管专项文件有关。“35 号文”发布后，各领域对信用监管工具的应用路径和应用领域更加清晰，故而逐步减少了对信用奖惩工具的使用。在之前的信用奖惩工作中，失信惩戒的政策文件数量大约是守信激励的2.5倍，说明政府更加重视失信惩戒的威慑作用，对守信激励引导作用的发挥尚显不足。而作为信用监管和信用奖惩配套权益保护工具的信用修复，所占比例相对较低，这与我国大力推行社会信用广泛应用的现状形成了强烈对比，从中启示在开展社会信用体系建设过程中应进一步加强对信用主体的权益保护。

（4）社会信用环境营造方面。社会信用环境营造过程使用的信用意愿工具中，政府更多只是提出诚实信用的原则性要求，不过近几年提到信用承诺工作的文件有所增加，说明信用意愿工具的应用正在由意念层面向实操层面转型。政务诚信虽然在《规划纲要》中被列为四大领域之一，并将其定位于“对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用”，但是从实际上的政策分布来看，相关工作并未得到很好的关注和落实。

2.信用主题词共现网络与突现分析

为了研究这些社会信用政策工具之间的内部关系，本文将16个信用主题词作为政策文件关键词，使用类似于学术文献计量的共词分析（Co-Word Analysis）方法，运用 CiteSpace 软件，开展社会信用政策共现分析和频次分析，所得共词分析网络图见图 3。图 3 中圆圈大小代表 16 个主题词的词频大小，在本文中表示提及每项信用主题词的政策文件数量大小，圆圈的颜色深浅代表不同年份，连线粗细代表各主题词之间的连接强度。总体来看，在信用主题词中，提及信用记录、信息公示、失信惩戒、信息共享、信用体系较多，提及信用服务、信用修复、政务诚信、“信易贷”相对较少。

基于政策主题词的共现分析可以发现，我国社会信用体系建设呈现出以失信惩戒为制度起点、以信息共享为运行基础的路径特征。当前体系仍存在结构性失衡：信用监管偏重惩戒功能，守信激励协同不足；信用修复构成信誉挽回主渠道，信用承诺机制呈现“事后修复主导、事前规制缺失”的特点。在制度演进中，信用记录通过信息公示将诚信原则转化为刚性约束，信用服务机构借此扩大影响力，而政务诚信却面临政策工具供给不足的困境，“信易贷”等应用场景也高度依赖信息共享效能。这些表象折射出政策子系统协同不足的本质问题。推进治理现代化，亟须打破信息壁垒，构建跨部门协同治理体系，在“全国统一大市场”理念下，以数字化、智能化平台为支撑，通过智慧治理实现综合治理在精准性、协同性与智能化层面的系统性提升。

在文献研究中，常使用突现分析识别研究前沿，根据代表该研究内容的词汇或短语出现次数的变化，识别出学科发展的新兴趋势和突然变化。本文采用类似的突现分析技术对社会信用主题词进行分析，结果如表5所示。从表5可以看出：第一，信用修复尽管从2017年就已经出现在政策文件中，但直到2020年才开始成为重点关注对象，说明前期对信用主体的权益保护问题关注不够，近年来正在加强。第二，信用承诺最早出现于2015年，到2021年成为国家关注的重点；“信易贷”从2019年首次出现后就一直是国家关注的重点工作，未来应该还会继续推进相关工作。第三，信用服务虽在近十年的政策文件中屡有提及，但其政策关注的高峰大约在 2015年，说明我国的信用服务业仅在社会信用体系建设早期受到集中推动，而后续的政策支持力度不足。这可能是近年来信用服务业发展缓慢的原因之一。

（三）基于政策目标维度的分析

整体来说，虽然作为中国特色的社会信用政策工具的提出时间较短，但是其应用已经覆盖了我国经济社会发展的方方面面。政府开始重视使用社会信用政策工具来解决经济社会发展中的各种问题，尤其是在促进经济发展、深化改革开放方面。已有研究表明，信用体系建设有助于发展以契约为基础的实体经济，能够提升金融服务实体经济效率。

具体而言，社会信用政策工具主要应用于实现经济发展和改革开放的目标，其政策数量分别占比 39%和 26%；其次是国家治理和民生福祉的目标，其政策数量分别占比 15%和 12%；在实现生态文明和社会文明目标上，对社会信用政策工具的使用不足，其政策数量分别占比 6%和 3%，相关数据见图4。

正如“十四五”规划所指出的，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。政府对于社会信用政策工具的应用也集中在关乎经济社会整体发展的各个重点领域。如果说社会信用政策工具在经济发展和改革开放领域的应用，是为了将我国整体经济“蛋糕”做大，那么社会信用政策工具在国家治理和民生福祉领域的应用，则是为了辅助国家将“蛋糕”分配得更好，让发展成果更多、更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

社会信用政策工具在我国经济社会发展目标的这种分布，充分体现了将“信用作为社会资源配置依据”的理论思想。信用资本作为一种手段使人们能够参与社会资源配置，不论是富人还是穷人，只要有信用，就有平等地参与竞争和享受社会资源的权利，这体现了一种社会公平，有利于消除贫富差距，促进社会进步与经济健康发展。

（四）基于政策力度维度的分析

对社会信用政策的效力统计发现，2014—2023年的平均得分为2.05分，并且得分为2分和1分的政策数量最多，分布结构与我国社会信用政策的金字塔式整体分布结构相似，具体见表 6。在《规划纲要》的规划期内，除收尾两年政策力度均分低于2分以外，其他年份的政策力度均分都高于2分，且基本上呈现出逐年升高趋势，显示出社会信用体系建设初期政府对社会信用政策工具应用的力度较大。但是近两年出台的社会信用政策明显力度不足，均分都在2分以下。虽然这与政策力度为1的部门规章数量增多有关，但也与更高力度的社会信用政策数量减少有关。

从变化趋势上看，我国社会信用政策整体上呈现出逐步法治化、规范化的趋势。具体表现为：在社会信用体系建设前期，社会信用政策主要以党中央、国务院政策文件等形式进行发布，但是这种形式的政策数量比例逐年降低，占比已从最高的70%以上下降到了 30%以下；2020 年以后，社会信用政策则主要以法律、行政法规、部门规章等更加规范的制度文件形式进行发布。但是，在上位法层面，我国目前还未制定社会信用的专项法律，《社会信用建设法》仍在立法推进过程中。

我国社会信用政策力度的这种变化趋势体现出中国政策实践中“摸着石头过河”的基本政策学习路径。我国的社会治理体系是以政府不断加强政策学习、改进政策制度为特点的，是一种具有容错性的政策发展机制。在改革与创新的过程中，政府不断总结初期政策实施经验，及时调整政策方向与工具。以信用奖惩政策工具应用的变化为例，在 2016—2019年推行了一段时间的失信联合惩戒措施后，理论界和实践界对失信惩戒机制滥用的争议不断增多。在此背景下，2020年国务院办公厅专门颁布了《关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49 号），对全国失信惩戒机制的运行进行规范，并对所依据的政策文件效力层级进行了限定。由此才出现了上述信用政策文件法律效力的变化态势，这也契合了国家提出的社会信用体系建设高质量发展要“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道”的要求。